Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 75-АПА19-12 Решение суда первой инстанции об удовлетворении иска о признании недействующими частей 6.1 и 6.2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 г. N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 75-АПА19-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Объединённые региональные электрические сети Петрозаводска" (далее - Общество) о признании недействующими частей 6.1 и 6.2 статьи 2.14 Закона Республики Карелия от 15 мая 2008 года N 1191-ЗРК "Об административных правонарушениях" (далее - Закон об административных правонарушениях) по апелляционным жалобам Законодательного Собрания Республики Карелия и Главы Республики Карелия, апелляционному представлению участвующего в деле прокурора на решение Верховного Суда Республики Карелия от 12 апреля 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Главы Республики Карелия и Администрации Главы Республики Карелия Карповой Н.С., представителя Законодательного Собрания Республики Карелия Катаевой Е.В., поддержавших доводы жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

статья 2.14 Закона об административных правонарушениях, опубликованного в печатном издании "Карелия", N 54, 22 мая 2008 года, в редакции Закона Республики Карелия от 28 мая 2018 года, устанавливает ответственность за нарушения в сфере благоустройства территорий посёлков, городских округов, в том числе

- за нарушение порядка проведения земляных работ на территориях поселений, городских округов, установленного муниципальными правовыми актами в сфере благоустройства таких территорий, в виде административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до трёх тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей - часть 6.1;

- за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 6.1 названной статьи, в виде административного штрафа на граждан в размере от трёх тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей - часть 6.2.

Общество обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых региональных норм, считая их не соответствующими федеральному законодательству.

По мнению административного истца, правоотношения, в сфере которых субъектом Российской Федерации установлена административная ответственность, урегулированы нормами федерального законодательства, что свидетельствует о превышении субъектом Российской Федерации предоставленных полномочий, содержание частей 6.1 и 6.2 статьи 2.14 Закона об административных правонарушениях не отвечает требованиям определённости, недвусмысленности правовой нормы.

Решением Верховного Суда Республики Карелия от 12 апреля 2019 года административное исковое заявление Общества удовлетворено.

В апелляционных жалобах Законодательное Собрание Республики Карелия, Глава Республики Карелия и в апелляционном представлении участвующий в деле прокурор ставят вопрос об отмене судебного акта и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явился представитель административного истца, на основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и представления, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции исходя из следующего.

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопроса установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Полномочие субъекта Российской Федерации по установлению административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрено также пунктом 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Статья 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяющая содержание правил благоустройства территорий муниципальных образований, утверждаемых представительным органом соответствующего муниципального образования, содержит предписание о праве органа местного самоуправления регулировать наряду с другими вопросами порядок проведения земляных работ (часть 1, пункт 12 части 2).

Вместе с тем это не освобождает законодателя субъекта Российской Федерации при установлении административной ответственности за нарушения в названной сфере общественных отношений не соблюдать требования КоАП РФ.

Федеральный законодатель, раскрывая в части 1 статьи 2.1 КоАП РФ понятие административного правонарушения, использовал три юридических признака: противоправность, виновность, совершение действий (бездействия), предусмотренных нормами Особенной части названного кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности.

Приведённые нормы в их системном единстве свидетельствуют о том, что законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, следовательно, региональным законом административная ответственность может быть предусмотрена за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путём установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

В противном случае будет нарушен гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть чётко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Иначе может иметь место противоречивая правоприменительная практика в разных муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации, что приводит к ослаблению гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от произвольного преследования и наказания.

Между тем, как следует из диспозиции части 6.1 статьи 2.14 Закона об административных правонарушениях, она не содержит описания конкретных действий (бездействия), являющихся основанием для привлечения к ответственности, является бланкетной, отсылает к ряду муниципальных правовых актов, действующих в разных муниципальных образованиях на территории Республики Карелия. Часть 6.2 статьи 2.14 названного закона, в свою очередь, отсылает к части 6.1 данной статьи.

Поскольку объективная сторона правонарушения в названных нормах конкретно не сформулирована, это влечёт правовую неопределённость при решении вопроса какие конкретно действия (бездействие) при производстве земляных работ в каждом муниципальном образовании образуют состав административного правонарушения, с учётом того, что муниципальные правовые акты на территории республики в разных муниципальных образованиях могут содержать различные, в том числе и взаимоисключающие обязанности по соблюдению муниципальных правовых актов в сфере благоустройства.

При таком положении суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования и признавая не соответствующими федеральному законодательству и недействующими части 6.1 и 6.2 статьи 2.14 Закона об административных правонарушениях, правильно исходил из того, что диспозиция названных норм, как не содержащая описания конкретных действий (бездействия), носит неопределённый характер, следовательно, судебное решение суда является законным, согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 27 мая 2003 года N 9-П, о том, что в силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определёнными, ясными, недвусмысленными. Неопределённость содержания правовой нормы допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и тем самым - нарушения принципа равенства, а также принципа верховенства закона.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признаётся не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).

Доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления основаны на ошибочном толковании норм материального права, не содержат оснований для отмены по существу правильного судебного решения.

При рассмотрении дела судом первой инстанции нарушений процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного постановления, не допущено.

На основании изложенного, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Карелия от 12 апреля 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Законодательного Собрания Республики Карелия и Главы Республики Карелия, апелляционное представление прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.