Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 16-АПА19-8 Решение о признании недействующим подпункта 3.3.12 пункта 3.3 Положения о порядке организации питания в муниципальных образовательных организациях городского округа - г. Волжский Волгоградской области, утв. решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 14 июля 2017 г. N 346-ВГД, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 16-АПА19-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ВЕСТА" (далее - ООО "ВЕСТА", Общество) об оспаривании подпункта 3.3.12 пункта 3.3 Положения о порядке организации питания в муниципальных образовательных организациях городского округа - город Волжский Волгоградской области, утверждённого решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 14 июля 2017 года N 346-ВГД (далее - Положение об организации питания), по апелляционным жалобам Волжской городской Думы, администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области, апелляционному представлению прокурора на решение Волгоградского областного суда от 12 марта 2019 года, которым требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя административного истца Садикова А.А., возражавшего против удовлетворения апелляционных жалоб и представления, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Волжской городской Думы Волгоградской области от 14 июля 2017 года N 346-ВГД утверждено Положение об организации питания, которое опубликовано 25 июля 2017 года в городской общественно-политической газете "Волжский муниципальный вестник", N 35 (472), содержащее раздел 3 "Функции, права и обязанности управления образования, муниципальных образовательных организаций, предприятий, оказывающих услуги по организации питания.

Подпункт 3.3.12 пункта 3.3 названного муниципального правового акта на предприятие, оказывающее услуги по организации питания, возлагает обязанность возмещать затраты за электроэнергию, холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, вывоз мусора, эксплуатационные услуги помещения для организации питания в предусмотренном в договоре порядке.

ООО "ВЕСТА", оказывающее услуги общественного питания в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Волжский Волгоградской области, обратилось с административным исковым заявлением о признании недействующей со дня принятия приведённой нормы, считая, что оспариваемое предписание, как понуждающее Общество к заключению дополнительного договора на возмещение потреблённых коммунальных и иных услуг, противоречит статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, создаёт препятствия к свободному осуществлению им предпринимательской деятельности, ставит под угрозу исполнение юридическим лицом взятых на себя обязательств по экономическим причинам.

Решением Волгоградского областного суда от 12 марта 2019 года административный иск ООО "ВЕСТА" удовлетворён.

В апелляционных жалобах Волжская городская Дума, администрация городского округа - город Волжский Волгоградской области и в апелляционном представлении участвующий в деле прокурор ставят вопрос об отмене судебного акта и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного иска ввиду неправильного применения норм материального права, несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб и представления извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание Судебной коллегии не явились представители административного ответчика, заинтересованного лица, на основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления, Судебная коллегия не находит оснований для их удовлетворения и отмены законного судебного решения.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществление в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья, Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесены к вопросам местного значения городского округа (пункт 13 части 1 статьи 16).

Специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, и устанавливающим правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, определяющим правовое положение участников отношений в сфере образования, является Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании).

Федеральный законодатель в части 4 статьи 4 названного закона предусмотрел обязательность соответствия норм, регулирующих отношения в сфере образования и содержащихся в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также правовых актах органов местного самоуправления, именно Закону об образовании, а также запрет ограничивать права или снижать уровень предоставления гарантий по сравнению с гарантиями, установленными этим законом.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования установлены частью 1 статьи 9 упомянутого закона и к ним относятся в том числе:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами) (пункт 1);

- создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций (пункт 4);

- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций (пункт 5).

Специальные нормы, регулирующие вопросы организации питания и обеспечения питанием лиц, обучающихся в образовательных организациях, и определяющие полномочия соответствующих органов по данным вопросам, содержатся в статье 37 Закона об образовании.

Поскольку положениями указанной статьи полномочия по организации питания возложены на образовательные учреждения, суд пришёл к правильному выводу, что вопросы организации питания в муниципальных образовательных учреждениях, учредителями которых являются органы местного самоуправления, как обязательный элемент образовательного процесса, относятся к вопросам местного значения, которые регламентируются муниципальными нормативными правовыми актами.

С учётом изложенного является верным вывод суда о принятии оспариваемого нормативного правового акта представительным органом местного самоуправления в пределах его компетенции.

Соблюдение обязательных требований к форме, порядку принятия и опубликованию решения Волжской городской Думы, которым утверждено Положение об организации питания, судом проверены и по этим основаниям не оспариваются.

Приведённые законоположения вопреки доводам апелляционных жалоб и представления прокурора, свидетельствуют о правильности заключения суда первой инстанции о том, что расходы, связанные с содержанием зданий и оплатой коммунальных услуг в муниципальных образовательных организациях несут органы местного самоуправления, являющиеся учредителями образовательных учреждений, следовательно, отсутствуют правовые основания возложения на иных лиц, привлекаемых к организации питания воспитанников образовательного учреждения, обязанности возмещать расходы, связанные с использованием помещений образовательного учреждения в названных целях.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с такой позицией суда соглашается, исходя из следующего.

Установив в части 1 статьи 37 Закона об образовании обязанность организации, осуществляющей образовательную деятельность, организовать питание обучающихся, федеральный законодатель иных требований об обязательности использования определённых форм организации питания не определил.

Следовательно, образовательные организации вправе их выбирать самостоятельно.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования, СанПиН 2.4.5.2409-08, утверждённые приказом Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 23 июля 2008 года N 45, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в образовательных учреждениях, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности, и являющиеся обязательными для исполнения всеми юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, чья деятельность связана с организацией и (или) обеспечением горячим питанием обучающихся (пункты 1.2 и 1.3), предусматривают несколько форм организации питания.

Так, согласно пункту 2.1 названного акта питание обучающихся в образовательных учреждениях обеспечивают организации общественного питания, которые осуществляют деятельность по производству кулинарной продукции, мучных кондитерских и булочных изделий и их реализации. Организациями общественного питания образовательных учреждений для обслуживания обучающихся могут быть:

- базовые организации школьного питания (комбинаты школьного питания, школьно-базовые столовые и т.п.), которые осуществляют закупки продовольственного сырья, производство кулинарной продукции, снабжение ими столовых общеобразовательных учреждений;

- доготовочные организации общественного питания, в которых осуществляются приготовление блюд и кулинарных изделий из полуфабрикатов и их реализация;

- столовые образовательных учреждений, работающие на продовольственном сырье или на полуфабрикатах, которые производят и (или) реализуют блюда в соответствии с разнообразным по дням недели меню;

- буфеты-раздаточные, осуществляющие реализацию готовых блюд, кулинарных, мучных кондитерских и булочных изделий (пункт 2.2).

Из содержания правовых предписаний пунктов 4.24 и 4.32 санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", утверждённых приказом Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 15 мая 2013 года N 26, устанавливающих санитарно-эпидемиологические требования к организации питания в названных учреждениях, следует, что организация питания в детских садах может осуществляться через пищеблок, работающий на сырье или полуфабрикатах, или буфет-раздаточную, предназначенную для приёма готовых блюд и кулинарных изделий, поступающих из организаций общественного питания, и распределения их по группам в помещении групповой.

Таким образом, приведённые выше федеральные предписания допускают организацию питания как непосредственно силами самих образовательных учреждений, так и посредством заключения контрактов с лицами, осуществляющими данный вид деятельности, предметом которого является обеспечение питанием обучающихся, с передачей таким лицам в безвозмездное пользование объектов муниципального имущества, закреплённого за образовательными учреждениями на праве оперативного управления, и необходимого для исполнения контракта.

Финансирование образовательного процесса в муниципальных образовательных учреждениях, включая организацию питания детей, как неотъемлемой части этого процесса, осуществляется за счёт средств регионального и местного бюджетов в рамках выполнения муниципального задания, а также родительской платы, взимаемой при реализации образовательной программы дошкольного образования.

При этом включение расходов на реализацию образовательной программы дошкольного образования, а также расходов на содержание недвижимого имущества государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательную программу дошкольного образования, в родительскую плату за присмотр и уход за ребёнком в таких организациях прямо запрещено законом (часть 4 статьи 65 Закона об образовании).

Суд первой инстанции, проанализировав положения статей 8, 9 и 65 Закона об образовании, определяющих полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в вопросах обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях, пришёл к обоснованному выводу о недопустимости различных подходов к вопросу об источнике возмещения коммунальных и иных услуг, потребленных в ходе исполнения обязанности по организации питания детей, в зависимости от избранной муниципальным образовательным учреждением формы организации питания детей.

Отсутствие (недостаточность) средств местного бюджета, закладываемых в финансирование выполнения муниципальными образовательными учреждениями муниципального задания в части возмещения потреблённых коммунальных и иных услуг не может служить поводом для того чтобы переложить обязанности возмещения таких расходов на организации, привлекаемые в установленном порядке к организации питания детей.

Ссылки в апелляционных жалобах и представлении на нормы гражданского законодательства, возлагающего на ссудополучателя по договору безвозмездного пользования имуществом обязанность поддержания полученной вещи в исправном состоянии, включая осуществление её текущего и капитального ремонта, несение всех расходов на её содержание (статья 695 Гражданского кодекса Российской Федерации), Судебная коллегия признаёт несостоятельными, поскольку не регулируют отношения в сфере организации питания детей в образовательных учреждениях.

Таким образом, Судебная коллегия приходит к выводу о законности обжалуемого решения, при вынесении которого не допущено нарушений, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, следовательно, апелляционные жалобы и представление не подлежат удовлетворению.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Волгоградского областного суда от 12 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Волжской городской Думы, администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области и апелляционное представление прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.