Решение Алтайского краевого суда от 4 мая 2017 г. N 3а-510/2017 (ключевые темы: городская дума - правила благоустройства - агитационный материал - референдум - административное судопроизводство)

Решение Алтайского краевого суда от 4 мая 2017 г. N 3а-510/2017

Алтайский краевой суд рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Алтайского края к Барнаульской городской Думе о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу отдельных положений Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, установил:

первый заместитель прокурора Алтайского края обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением к Барнаульской городской Думе о признании недействующим со дня вступления решения суда в законную силу отдельных положений Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** (далее - Правила).

В обоснование исковых требований указано, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на то представительным органом муниципального образования в рамках предоставленной ему компетенции. Вместе с тем по содержанию часть акта противоречит федеральному законодательству. Так, согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. В силу ст. 2 и ст. 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "О рекламе" реклама - это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке. Законодательство о рекламе не распространяется на вывески и указатели, не содержащие сведений рекламного характера. На основании ст. 9 и ст. 10 Закона Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О защите прав потребителей" изготовитель (исполнитель, продавец) обязан довести до сведения потребителя фирменное наименование (наименование) своей организации, место ее нахождения (адрес) и режим ее работы, а также иные сведения, предусмотренные законом. При этом указанными нормативными правовыми актами обязанность субъектов предпринимательской деятельности по согласованию с органами местного самоуправления проектов вывесок, не содержащих сведений рекламного характера, не установлена. Их размещение является условием осуществления предпринимательской деятельности, а не рекламой, поэтому регулируется гражданским законодательством. В нарушение указанных требований п. 8.4 Правил предусмотрено, что размещение вывесок, за исключением мемориальных знаков и мемориальных досок, разрешается только после согласования проекта вывесок с администрацией района города, а в случае, если здание является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры), - и с органом уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия на территории Алтайского края, независимо от того, содержат ли они сведения рекламного характера. В связи с этим произвольным нормативным регулированием указанного вопроса Барнаульской городской Думой необоснованно созданы дополнительные обременения для субъектов предпринимательской деятельности.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В соответствии с п. 8 и п. 10 ст. 54 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" печатные агитационные материалы могут размещаться в помещениях, на зданиях, сооружениях и иных объектах только с согласия и на условиях собственников, владельцев указанных объектов. Запрещается размещать агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в зданиях, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии менее 50 метров от входа в них. Аналогичные по своему содержанию правовые нормы содержаться в ст. 28 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ст. 68 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и в ст. 75 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве от ДД.ММ.ГГ ***. Иные ограничения, связанные с размещением агитационных печатных материалов, а также иной порядок пресечения нарушений правил проведения агитации действующим законодательством не установлены. В то же время п. 8.9 Правил введен дополнительный запрет на размещение информационно-агитационного печатного материала (расклейка, вывешивание) на фасадах зданий и сооружений, столбах, деревьях, на опорах наружного освещения и трамвайно-троллейбусных линий, распределительных щитах, остановочных пунктах и сооружениях, на остановках общественного транспорта и других местах, не предназначенных для этих целей. Лицо, разместившее информационно-агитационный печатный материал в неустановленных местах, обязано обеспечить его удаление. В случае неустановления лиц, расклеивавших информационно-агитационный печатный материал в неустановленных местах, обеспечить его удаление обязаны лица, ответственные за организацию его размещения. В случае неустановления лиц, ответственных за организацию размещения информационно-агитационного печатного материала в неустановленных местах, обеспечить его удаление обязаны собственники зданий, строений, сооружений, на которых размещен данный материал. Таким образом, указанная правовая норма принята административным ответчиком с превышением предоставленных ему законом полномочий. Протест прокурора г. Барнаула по изложенным обстоятельствам решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "О протесте прокурора г. Барнаула" отклонен в связи с тем, что в законодательстве отсутствует легальное понятие информационно-агитационного печатного материала, поэтому п. 8.9 Правил не регламентирует случаи распространения агитационного материала в период избирательных кампаний и кампаний референдума.

На основании изложенного, первый заместитель прокурора Алтайского края просил признать противоречащими закону и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу п. 8.4 в части слов "Размещение вывесок, за исключением мемориальных знаков и мемориальных досок, разрешается только после согласования проекта вывесок с администрацией района города, а в случае, если здание является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры), - и с органом уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия на территории Алтайского края. Порядок согласования определяется постановлением администрации города." и п. 8.9 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***.

В судебном заседании прокурор <данные изъяты>. поддержала исковые требования по доводам, изложенным в административном иске, и дополнила, что вопросы размещения вывесок не относятся к вопросам благоустройства территории муниципального образования. При этом федеральным законодателем не установлена обязанность субъектов предпринимательской деятельности согласовывать с органами местного самоуправления проекты вывесок, не содержащих сведения рекламного характера. Поскольку отношения в этой сфере регулируются Законом Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О защите прав потребителей", а гражданское законодательство на основании ст. 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации, то Барнаульская городская Дума, осуществляя указанное нормативное регулирование, вышла за пределы своих полномочий. Пунктом 8.9 Правил введен дополнительный запрет на размещение информационно-агитационного печатного материала на фасадах зданий и сооружений, столбах, деревьях, на опорах наружного освещения и трамвайно-троллейбусных линий, распределительных щитах, остановочных пунктах, остановках общественного транспорта и других местах, не предназначенных для этих целей, чем необоснованно ограничены права граждан, предусмотренные избирательным законодательством. Кроме того, указанной правовой нормой установлен иной порядок устранения информационно-агитационного печатного материала.

Представитель административного ответчика <данные изъяты>. в судебном заседании возражала против заявленных исковых требований по доводам, изложенным в письменном отзыве на административное исковое заявление, указав, что установление требований к размещению вывесок без изменения информации их содержания не связано с регулированием отношений в области защиты прав потребителей. Федеральным законодателем не установлен порядок размещения вывесок на зданиях и сооружениях и не предусмотрено нормы, предписывающей органу государственной власти осуществить соответствующее правовое регулирование. На основании ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции и не исключенные из компетенции органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов. Пункт 8.9 Правил устанавливает запрет на размещение информационно-агитационных печатных материалов в целях обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения эстетического состояния города. Данный пункт не противоречит действующему законодательству, так как легальное определение информационно-агитационных печатных материалов в действующих нормативных правовых актах не закреплено. Избирательным законодательством определяются основные гарантии реализации прав граждан на участие в выборах и референдуме, а оспариваемые Правила устанавливают единые и обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, а также определяют порядок уборки и содержания городских территорий. Иными словами, указанные правовые акты регулируют разные общественные отношения. Кроме того, в период избирательной кампании действуют нормы федеральных законов о выборах, а п. 8.9 Правил распространяет свое действие на иные информационные печатные материалы.

Представитель заинтересованного лица <данные изъяты>. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска первого заместителя прокурора Алтайского края по доводам, изложенным представителем административного ответчика.

Руководствуясь требованиями ч. 5 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд счел возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав объяснения прокурора, представителей административного ответчика и заинтересованного лица, изучив материалы административного дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с ч. 3 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты представительными органами муниципальных образований и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании ч. 2 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

Согласно ч. 7 - ч. 9 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме.

В силу ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п. 2 и п. 3 ч. 8 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

С учетом разъяснений, содержащихся в п. 9 и п. 10 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений. При этом существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

При рассмотрении дела по существу подлежит выяснению порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта должно быть установлено, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (п. 17 и п. 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

В п. 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В судебном заседании установлено, что представительным органом муниципального образования городского округа - города Барнаула - Барнаульской городской Думой ДД.ММ.ГГ принято решение *** "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула".

Анализ данного правового акта позволяет суду сделать вывод о том, что он является нормативным, поскольку отвечает вышеуказанным признакам нормативности, а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, возникающих в сфере благоустройства города Барнаула.

Следовательно, п. 8.4 и п. 8.9 Правил могут быть оспорены первым заместителем прокурора Алтайского края в Алтайском краевом суде в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии подп. 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и подп. 28 ст. 19 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к вопросам местного значения городского округа - города Барнаула относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 42 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к полномочиям городской Думы относится принятие общеобязательных правил на территории города по вопросам местного значения.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Барнаульской городской Думы с соблюдением компетенции данного органа местного самоуправления.

С учетом изложенного суд соглашается с позицией прокурора и представителя административного ответчика о том, что оспариваемые Правила приняты в пределах компетенции муниципального образования - городского округа города Барнаула Алтайского края и уполномоченным на то органом местного самоуправления - Барнаульской городской Думой.

Из ч. 1, ч. 2 и ч. 5 ст. 43 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, следует, что городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Алтайского края, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Барнаула, решение об удалении главы города в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности городской Думы и по иным вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Алтайского края, уставом муниципального образования. Все решения городская Дума принимает в коллегиальном порядке. Решения городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Барнаула, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы, если иное не установлено федеральным законом. Решения, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Материалами административного дела подтверждается, что оспариваемые Правила приняты административным ответчиком в форме решения, то есть в соответствии с изложенными нормативными предписаниями, предъявляемыми к форме нормативного правового акта Барнаульской городской Думы.

Из выписки из протокола *** заседания Барнаульской городской Думы следует, что ДД.ММ.ГГ состоялось заседание указанного представительного органа, на котором присутствовало 36 из 40 депутатов, что составляло большинство от установленной Уставом городского округа - города Барнаула Алтайского края численности депутатов городской Думы (ст. 38). По результатам рассмотрения вопроса об утверждении Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула депутатами принято решение *** "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула" (л.д. 50-67, 179-180). При этом требования Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края и Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, к численности и составу депутатов городской Думы, к кворуму и порядку принятия решения были соблюдены. Решение официально опубликовано (обнародовано) в установленном порядке и внесено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края (л.д. 73-79, 218).

Проверяя соответствие оспариваемых положений Правил положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В то же время Основной закон России, признавая и гарантируя местное самоуправление, закрепляя за органами местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения (ст. 132), поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище (ч. 2 ст. 40), другие полномочия не предусматривает.

Поскольку уголовное и гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации), а административное и трудовое законодательство - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации), то и юридическая ответственность может быть установлена только на федеральном или региональном уровне.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления закреплены Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ *** "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон ***).

Определяя в ст. 2 данного закона содержание понятия "вопросы местного значения", законодатель отнес к ним вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом *** осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. При этом он не предусмотрел право органов местного самоуправления регулировать вопросы, связанные с наступлением юридической ответственности.

В соответствии с п. 25 ч. 1 ст. 16, ч. 1 и ч. 4 ст. 7 Федерального закона *** к вопросам местного значения городского округа отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа. При этом по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону N 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Административная ответственность - это один из видов юридической ответственности и одна из форм государственного принуждения.

В силу п. 3 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административная ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть установлена лишь федеральным законом.

Как разъяснено в п. 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", возможность воспроизведения в актах местного самоуправления положений федерального законодательства не исключается, как не исключается и возможность наличия в региональных законах ссылок (отсылок) на положения федеральных нормативных правовых актов. Однако такие ссылки не должны приводить к привлечению к административной ответственности за нарушение данного запрета.

Согласно ч. 1 ст. 14.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение права потребителя на получение необходимой и достоверной информации о реализуемом товаре (работе, услуге), об изготовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы является административным правонарушением и влечет наступление административной ответственности.

На территории Алтайского края действует Закон Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края", статьей 27 которого предусмотрена административная ответственность за нарушение правил благоустройства городских округов и иных поселений.

Следовательно, включение в Правила положений, регулирующих общественные отношения, не отнесенные ч. 1 ст. 2 Федерального закона *** к понятию благоустройства, влечет возможность наступления административной ответственности по ст. 27 Закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" за иной, не установленный указанной правовой нормой объект административного правонарушения.

Между тем, поскольку указанной правовой нормой предусмотрена административная ответственность за нарушение любых положений правил благоустройства городских и иных поселений Алтайского края, то оспариваемые Правила не должны дублировать нормы федерального законодательства, так как иное влечет нарушение положений п. 3 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с п. 8.4 Правил размещение вывесок, за исключением мемориальных знаков и мемориальных досок, разрешается только после согласования проекта вывесок с администрацией района города, а в случае, если здание является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры), - и с органом уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия на территории Алтайского края. Порядок согласования определяется постановлением администрации города.

Постановлением администрации г. Барнаула от ДД.ММ.ГГ *** утвержден Порядок согласования размещения вывесок на территории городского округа - города Барнаула Алтайского края, согласно п. 1.5 которого под вывеской понимается информационная конструкция, размещаемая на фасадах, крышах объектов в месте нахождения или осуществления деятельности организации или индивидуального предпринимателя, содержащая сведения о профиле деятельности (аптека, кондитерская, ресторан и т.д.), ассортименте реализуемых товаров и услуг (хлеб, продукты, мебель, соки и т.д.), наименовании организации (фирменное наименование, коммерческое обозначение, изображение товарного знака или знака обслуживания), режиме работы, месте нахождения (адрес). Согласование проекта размещения вывески осуществляется на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя, осуществляющего вид деятельности и заинтересованного в размещении вывески, либо уполномоченного представителя (п. 2.1). На вывеске размещается информация, предусмотренная Законом Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О защите прав потребителей" (п. 3.1).

На основании ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ благоустройство территории поселения (городского округа) определено как комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Размещение по месту нахождения и осуществления деятельности вывесок с информацией о наименовании, месте нахождения и режиме работы для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является обязанностью, которая установлена ст. 9 Закона Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О защите прав потребителей".

При этом норм, регламентирующих параметры данных вывесок, порядок их размещения на зданиях, строениях, сооружениях, состав элементов вывесок (текстовые и декоративно-художественные части), федеральное законодательство не содержит.

Согласно ст. 2 и ст. 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "О рекламе" вывески с информацией о наименовании лица, режиме его работы не относятся к рекламе, а поэтому для их размещения не требуется согласования с органами местного самоуправления.

Гражданское законодательство, находящееся в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции Российской Федерации), регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В силу ст. 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Положения гражданского законодательства, устанавливающие для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанность размещать вывески с информацией о наименовании хозяйствующего субъекта, месте нахождения и режиме работы распространяются на всю территорию Российской Федерации, а поэтому порядок исполнения требований закона в этой части также должен быть единым на всей территории России.

Из системного толкования изложенных норм следует, что возложение на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязанности по согласованию проектов вывесок с администрацией районов города Барнаула, а в случае, если здание является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры), - и с органом уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия на территории Алтайского края может быть осуществлено только на основании федерального закона. Федеральное законодательство такой обязанности не предусматривает. В рассматриваемом случае указанная обязанность возложена решением органа местного самоуправления.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемое прокурором положение п. 8.4. Правил устанавливает для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей дополнительные требования, что согласно приведенным нормам права не относится к компетенции органов местного самоуправления, а может устанавливаться только федеральным законом, поэтому оно не может быть признано соответствующим вышеуказанным нормативным правовым актам.

Кроме того, первый заместитель прокурора Алтайского края полагает противоречащим закону п. 8.9 Правил, согласно которому расклейка информационно-агитационного печатного материала разрешается только на специально установленных стендах. Запрещается его размещение (расклейка, вывешивание) на фасадах зданий и сооружений, столбах, деревьях, на опорах наружного освещения и трамвайно-троллейбусных линий, распределительных щитах, остановочных пунктах и сооружениях, на остановках общественного транспорта и других местах, не предназначенных для этих целей. Лицо, разместившее информационно-агитационный печатный материал в неустановленных местах, обязано обеспечить его удаление. В случае неустановления лиц, расклеивавших информационно-агитационный печатный материал в неустановленных местах, обеспечить его удаление обязаны лица, ответственные за организацию его размещения. В случае неустановления лиц, ответственных за организацию размещения информационно-агитационного печатного материала в неустановленных местах, обеспечить его удаление обязаны собственники зданий, строений, сооружений, на которых размещен данный материал.

Между тем в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

На основании п. 8 и п. 10 ст. 54 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" печатные агитационные материалы могут размещаться в помещениях, на зданиях, сооружениях и иных объектах только с согласия и на условиях собственников, владельцев указанных объектов. Размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности организации, имеющей на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, регистрации инициативной группы по проведению референдума в своем уставном (складочном) капитале долю (вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, превышающую (превышающий) 30 процентов, осуществляется на равных условиях для всех кандидатов, избирательных объединений, для инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума. При этом за размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности, плата не взимается. Запрещается размещать агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в зданиях, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии менее 50 метров от входа в них. В случае распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением установленных требований федерального закона, а также в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания, редакцией сетевого издания установленного федеральным законом порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, редакции сетевого издания, их должностных лиц, а также иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 8 ст. 56 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Аналогичные по своему содержанию правовые нормы содержаться в ст. 28 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации" избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", ст. 55 и ст. 56 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "О выборах Президента Российской Федерации", ст. 68 и ст. 69 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в ст. 75 и ст. 78 Кодекса Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве от ДД.ММ.ГГ ***.

Иные ограничения, связанные с размещением агитационных печатных материалов, а также иной порядок пресечения нарушений правил проведения агитации действующим законодательством не установлены.

При этом согласно подп. 2 ст. 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" под агитационными материалами понимаются печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародования в период избирательной кампании, кампании референдума.

В силу п. 6 ст. 20 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательные комиссии обеспечивают информирование избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов. Информирование избирателей и участников референдума осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, редакции сетевых изданий, физические и юридические лица в соответствии с федеральным законом. Органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях. Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений. Информирование избирателей, участников референдума, в том числе через средства массовой информации, о ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в референдуме, о законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, о кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют комиссии. Комиссии также принимают необходимые меры по информированию избирателей, участников референдума, являющихся инвалидами (п. 1 - п. 3 ст. 47 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Таким образом, в ходе избирательной кампании и кампании референдума их участниками могут распространяться как агитационные печатные материалы, так и информационные печатные материалы.

Статьями 5.5 и 5.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлены административная ответственность за нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов и референдумов, а также административная ответственность за изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах.

Критерий определенности правовой нормы как конституционное требование к законодателю сформулирован в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки <данные изъяты>". Из него следует, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.

Абзац 1 п. 8.9 Правил регулирует общественные отношения, складывающиеся в связи размещением информационно-агитационного печатного материала, устанавливая порядок расклейки и запреты на его размещение в определенных местах. При этом понятие информационно-агитационного печатного материала в Правилах не содержится, а по своему текстовому выражению данная категория совпадает с категориями информационный и агитационный печатный материал, установленными избирательным законодательством, что, по мнению суда, порождает неопределенность указанной правовой нормы, поскольку ее содержание не влечет единообразное понимание и толкование всеми правоприменителями данной правовой нормы. Пункт 8.9 Правил не закрепляет критерии отграничения информационно-агитационного печатного материала, правила размещения которого установлены указанной нормой права, от информационного и агитационного печатного материала, распространение которого регулируется Федеральным законом от ДД.ММ.ГГ *** "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в связи с чем в процессе правоприменения, в том числе, может возникнуть вопрос о квалификации деяний граждан или юридических лиц за совершение административных правонарушений по ст. 27 Закона Алтайского края от ДД.ММ.ГГ *** "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края" и ст. 5.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Неопределенность механизма удаления информационно-агитационного печатного материала, установленного в абз. 2 п. 8.9 Правил, в виду отсутствия понятия "информационно-агитационный печатный материал" и его смешение с категориями информационный и агитационный печатный материал, установленными избирательным законодательством, также ведет к произвольному и неопределенному толкованию данного положения.

Поскольку неясность и неоднозначное толкование правовой нормы в силу разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в п. 25 постановления от ДД.ММ.ГГ *** "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", является самостоятельным основанием для ее признания противоречащей федеральному законодательству и не действующей, то требование первого заместителя прокурора Алтайского края о признании недействующим п. 8.9 Правил подлежит удовлетворению.

Таким образом, п. 8.4 Правил в оспариваемой части противоречит ст. 71 Конституции Российской Федерации и ст. 9 Закона Российской Федерации от ДД.ММ.ГГ *** "О защите прав потребителей", а п. 8.9 Правил из-за неясности и неоднозначного толкования - ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, ст. 54 и ст. 56 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ *** "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

При рассмотрении административного дела судом установлено несоответствие оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим.

При таких обстоятельствах требования первого заместителя прокурора Алтайского края, оспаривающего отдельные положения Правил, заслуживают внимания и подлежат удовлетворению в полном объеме.

Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что регулирование порядка размещения вывесок является одним из мероприятий по благоустройству территории городского округа с целью улучшения его эстетического состояния, а согласование проектов вывесок необходимо для предотвращения нарушений размещаемыми вывесками общей архитектуры зданий и сооружений, судом не принимаются во внимание, как основанные на неверном толковании норм материального права. В судебное заседание не представлены доказательства того, что размещение вывесок относится к мероприятиям по благоустройству и что размещение на территории города Барнаула вывесок без соблюдения требований, изложенных в 8.4 Правил, в настоящее время или в дальнейшем каким-либо образом нарушит эстетическое состояние городского округа либо общую архитектуру зданий и сооружений.

Отнесение к вопросам местного значения городского округа утверждение правил благоустройства территории, устанавливающих, в том числе, требования к внешнему виду фасадов зданий и сооружений, не свидетельствует о необоснованности исковых требований прокурора, так как понятие "вывеска" не является идентичным понятию "фасад".

Утверждение представителя Барнаульской городской Думы о том, что установление требований к размещению вывесок без изменения их содержания не связано с регулированием отношений в области защиты прав потребителей, является несостоятельным, поскольку противоречит вышеуказанным нормам гражданского законодательства.

Также судом не принимаются как заслуживающие внимание доводы представителя комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи г. Барнаула о том, что п. 8.9 Правил и Федеральный закон от ДД.ММ.ГГ *** "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" регулируют отношения в различных сферах и действуют в разное время, а понятие "информационно-агитационные материалы" является более широким по отношению к понятию "агитационные материалы", так как данные доводы не устраняют установленную в судебном заседании неопределенность оспариваемой правовой нормы.

Указание представителя заинтересованного лица на то, что федеральное законодательство не предусматривает последствий несоблюдения ограничений размещения агитационных материалов в виде их удаления, является необоснованным, так как действующий механизм правого регулирования допускает возможность применения к нарушителям запрета размещать агитационные материалы в неустановленных местах различных мер государственного принуждения (привлечение к административной ответственности, возмещение убытков, возложение обязанности и проч.), а бремя содержания имущества по общему правилу несет его собственник.

Учитывая, что нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся с ДД.ММ.ГГ, суд признает его не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании п. 2 ч. 4 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

Согласно п. 8 ст. 18 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в течение 10 дней со дня принятия. Официальным опубликованием муниципальных правовых актов считается публикация полного текста акта в печатном издании, которое определено источником официального опубликования муниципальных правовых актов в соответствии с законодательством.

В силу решения Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ *** "Об учреждении печатного средства массовой информации" и Муниципального задания на ДД.ММ.ГГ и на плановый период ДД.ММ.ГГ муниципальному бюджетному учреждению города Барнаула "Редакция газеты "Вечерний Барнаул" газета "Вечерний Барнаул" в настоящее время является официальным источником публикации муниципальных правовых актов города Барнаула Алтайского края.

Руководствуясь ст. ст. 175-180 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление первого заместителя прокурора Алтайского края удовлетворить.

Признать пункт 8.4 в части слов "Размещение вывесок, за исключением мемориальных знаков и мемориальных досок, разрешается только после согласования проекта вывесок с администрацией района города, а в случае, если здание является объектом культурного наследия (памятником истории и культуры), - и с органом уполномоченным в области государственной охраны объектов культурного наследия на территории Алтайского края. Порядок согласования определяется постановлением администрации города." и пункт 8.9 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от ДД.ММ.ГГ ***, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию в газете "Вечерний Барнаул" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Алтайский краевой суд.