Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 53-АПА19-28 Суд отменил вынесенное ранее решение суда первой инстанции и признал частично не действующим приложение N 4 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 53-АПА19-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Кириллова В.С.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Васильева Юрия Владимировича, Буториной Ольги Леонидовны и Акимовой Даны-Марии Игоревны об оспаривании Генерального плана городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета", Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов", действующих в редакции решения Красноярского городского Совета депутатов от 8 июня 2017 г. N 18-223 "О внесении изменений в Решение Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов",

по апелляционной жалобе административных истцов на решение Красноярского краевого суда от 26 марта 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Васильев Юрий Владимирович, Буторина Ольга Леонидовна и Акимова Дана-Мария Игоревна обратились в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения требований просили признать не действующими с момента вступления в законную силу Генеральный план городского округа город Красноярск, утвержденный решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 (далее - Генеральный план), и Правила землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденные решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее - Правила землепользования и застройки), действующие в редакции решения Красноярского городского Совета депутатов от 8 июня 2017 г. N 18-223 "О внесении изменений в Решение Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета депутатов" в части:

- отнесения земельных участков с кадастровыми номерами _ к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)" и территориальной зоне "Зона рекреационная лесопарковая (Р-1)" с момента вступления решения суда в законную силу;

- отнесения земельного участка с кадастровым номером _ к двум функциональным зонам: "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)" и "Зона застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками", а также двум территориальным зонам "Зона рекреационная лесопарковая (Р-1)" и "Зона застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1)".

Также административными истцами заявлены требования о признании не действующим с момента вступления в законную силу приложения N 4 к Правилам землепользования и застройки в части нахождения земельного участка с кадастровым номером _ в границах территории, предусматривающей деятельность по развитию застроенных территорий и (или) по комплексному развитию территорий.

Васильев Ю.В., Буторина О.Л. и Акимова Д.-М.И. указывают, что административным ответчиком не учтено текущее землепользование при изменении правового режима указанных земельных участков, которые принадлежат им на праве собственности и изначально предоставлены для индивидуальной жилой застройки. Оспариваемые нормативные правовые акты, по мнению административных истцов, приняты с нарушением положений земельного и градостроительного законодательства, что нарушает их права на использование земельных участков по назначению.

Решением Красноярского краевого суда от 26 марта 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено в части.

Генеральный план и Правила землепользования и застройки признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу в части отнесения земельного участка с кадастровым номером _ к двум вышеназванным функциональным и двум территориальным зонам. В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы, ссылаясь на неправильное определение и недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального права, просят отменить судебный акт в части отказа в удовлетворении заявленных требований и принять новое решение, которым удовлетворить административное исковое заявление в полном объеме. Также в жалобе указывается на то, что к участию в деле суд не привлек Федеральное государственное бюджетное учреждение "Государственный природный заповедник "Столбы", хотя земельные участки расположены в охранной зоне заповедника.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвующим в деле, администрацией города Красноярска, Красноярским городским Советом депутатов представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Апелляционная жалоба рассмотрена в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений статьи 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 г. N 13-3148 "О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа" Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ положения документов территориального планирования носят обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений. В частности, из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Удовлетворяя административный иск в части отнесения земельного участка с кадастровым номером _ к двум функциональным зонам (зоне озелененных территорий общего пользования и зоне застройки индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками), суд первой инстанции сделал правильный ввод, что нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах в данном случае не позволило при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 21 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, часть 4 статьи 30 ГрК РФ) и установить единый градостроительный регламент в отношении такого земельного участка.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "часть 21 статьи 85 Земельного кодекса" имеется в виду "часть 2 статьи 85 Земельного кодекса"

При признании Правил землепользования и застройки недействующими в отношении отнесения названного земельного участка к двум территориальным зонам (зоне рекреационной лесопарковой (Р-1 и зоне застройки индивидуальными жилыми домами Ж-1) суд обоснованно руководствовался частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 30 ГрК РФ, которые предписывают, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Согласно части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.

Деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории - это осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в названном пункте объектов (пункт 34 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с частью 5.1 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте.

Как указывалось ранее, земельный участок с кадастровым номером _ отнесен к двум территориальным зонам, то есть граница территориальной зоны проходит по территории данного земельного участка. Следовательно, исходя из правила, установленного частью 5.1 статьи 30 ГрК РФ, граница территории, на которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, также проходит по территории земельного участка.

В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (пункт 9 статьи 1, пункт 4 части 6 статьи 30 ГрК РФ).

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что при установлении в Правилах землепользования и застройки территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, изменяются правовой режим, порядок и условия ее освоения. Поэтому в том случае, если граница такой территории проходит по земельному участку, создается неопределенность правового режима использования такого земельного участка.

В связи с этим решение суда об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу приложения N 4 к Правилам землепользования и застройки в части нахождения земельного участка с кадастровым номером _ в границах территории, предусматривающей деятельность по развитию застроенных территорий и (или) по комплексному развитию территорий, подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного иска в этой части.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (статья 2 ГрК РФ). Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Судом установлено, что в данном случае основанием для установления в отношении земельных участков с кадастровыми номерами _ функциональной зоны "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)" и территориальной зоны "Зона рекреационная лесопарковая (Р-1)" послужило то обстоятельство, что земельные участки расположены в границах охранной зоны государственного заповедника "Столбы", установленной постановлением администрации Красноярского края от 20 мая 1994 г. N 262-П, покрыты высокоплотной зеленой растительностью, свободны от объектов капитального строительства.

При этом суд правомерно учел положения статьи 9 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которым на территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике (части 1 и 4).

Согласно пункту 4 приложения N 2 к постановлению администрации Красноярского края от 20 мая 1994 г. N 262-П "Об установлении охранной зоны государственного природного заповедника "Столбы" (вместе с "Положением об охранной зоне государственного заповедника "Столбы") на территории охранной зоны запрещается всякая деятельность, отрицательно влияющая на природный комплекс заповедника или угрожающая сохранению природных объектов, имеющих научную или культурную ценность, кроме рубок ухода, санитарных рубок, мероприятий по лесовосстановлению, охране, защите лесов и других лесохозяйственных работ, направленных на улучшение состояния лесов. На землях в границах городской черты и пригородной зеленой зоны города Красноярска, относящихся к охранной зоне заповедника, допускается размещение в соответствии с действующим законодательством объектов, имеющих рекреационное назначение, по согласованию с дирекцией заповедника и при наличии проекта, имеющего положительное заключение государственной экологической экспертизы.

С учетом изложенного Судебная коллегия считает, что суд правомерно отказал в удовлетворении требований о признании не действующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами _ к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)" и территориальной зоне "Зона рекреационная лесопарковая (Р-1)".

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 26 марта 2019 г. отменить в части отказа в признании не действующим приложения N 4 к Правилам землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером _ к территории, предусматривающей деятельность по развитию застроенных территорий и (или) по комплексному развитию территорий.

Признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу приложение N 4 к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 24:50:0000000:192396 к территории, предусматривающей деятельность по развитию застроенных территорий и (или) по комплексному развитию территорий.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Кириллов В.С.