Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 32-АПА19-8 Решение Саратовского областного суда об оспаривании пункта 1.7 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов", утв. решением Саратовской городской Думы от 27 мая 2010 г. N 51-606, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 32-АПА19-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Саратовской городской Думы и администрации муниципального образования "Город Саратов" на решение Саратовского областного суда от 28 февраля 2019 года, которым частично удовлетворен административный иск Панфиловой Ольги Павловны об оспаривании пункта 1.7 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов", утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27 мая 2010 года N 51-606.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Саратовской городской Думы от 27 мая 2010 года N 51-606 "Об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов" утверждено Положение об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов", согласно пункту 1.7 которого использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, допускается для размещения: клумб, газонов, посадки деревьев в целях благоустройства территорий; детских игровых площадок; площадок для размещения контейнеров для сбора твердых бытовых отходов; остановочных пунктов общественного транспорта; памятников, мемориалов, скульптурных композиций, малых архитектурных форм; ярмарок, организуемых органами местного самоуправления муниципального образования "Город Саратов"; рекламных конструкций в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе"; нестационарных торговых объектов, размещение которых осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов; некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования "Город Саратов"; объектов систем коммунальной инфраструктуры (за исключением объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов), линий связи; опор путепроводов; лестничных и пандусных сходов подземных и надземных пешеходных переходов; павильонов остановочных пунктов общественного транспорта; объектов транспортной инфраструктуры (площадок для отстоя и закольцовывания общественного транспорта, разворотных площадок, площадок для размещения диспетчерских пунктов); автомобильных стоянок для временного и постоянного хранения автомобилей при их вместимости менее 300 машиномест.

Панфилова О.П. обратилась в Саратовский областной суд с административным исковым заявлением о признании пункта 1.7 названного выше Положения недействующим, ссылаясь в обоснование своих требований на то, то пункт 1.7 указанного Положения не отвечает общему принципу определенности правовой нормы, не соответствует положениям статей 39.33 и 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, нарушает ее права и законные интересы, поскольку создает непреодолимые препятствия для предпринимательской деятельности в части реализации права на использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, для размещения объектов предпринимательской деятельности в порядке и на условиях, установленных нормами федерального и регионального законодательства. По мнению заявителя, органы местного самоуправления ограничены в своих полномочиях по решению вопросов при использовании земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации, и не наделены полномочиями по правовому регулированию данных отношений, не имеют права принимать муниципальные правовые акты, устанавливающие положения, порядок и условия размещения данных объектов, в том числе по заключению договоров о размещении передвижных объектов и установлению платности за размещение данных объектов.

Решением Саратовского областного суда от 28 февраля 2019 года административный иск удовлетворен частично: пункт 1.7 Положения об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов", утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27 мая 2010 года N 51-606, в части возможности использования земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, для размещения некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования "Город Саратов", признан не действующим с 13 мая 2016 года.

В апелляционных жалобах Саратовская городская Дума и администрация муниципального образования "Город Саратов" просят указанное решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы администрации муниципального образования "Город Саратов" Панфиловой О.П. и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и письменных возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что решение, которым утверждено Положение об использовании земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования муниципального образования "Город Саратов", принято в пределах полномочий Саратовской городской Думы с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя соответствие содержания указанного Положения об использовании земельных участков в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о неопределенности пункта 1.7 данного Положения об использовании земельных участков в части возможности использования земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, для размещения некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования "Город Саратов", и признании в этой связи данного Положения об использовании земельных участков в указанной части не действующим с 13 мая 2016 года.

Как видно из материалов административного дела, постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 9 июня 2015 года N 1411 в соответствии с оспариваемым по настоящему административному делу решением Саратовской городской Думы в целях удовлетворения потребностей населения в спортивных, культурных и иных мероприятиях массового характера, а также организации свободного времени жителей было утверждено Положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" и Перечень мест для размещения аттракционов на территории муниципального образования "Город Саратов".

Решением Волжского районного суда города Саратова Саратовской области от 25 января 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 апреля 2019 года, постановление администрации муниципального образования "Город Саратов" от 9 июня 2015 года N 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" признано не действующим с 13 мая 2016 года.

Вместе с тем в соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в случаях размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи), устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300 утвержден перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

Пунктом 7 статьи 2 Закона Саратовской области от 30 сентября 2014 года N 122-ЗСО "О земле" предусмотрено, что к полномочиям правительства Саратовской области по регулированию земельных отношений в Саратовской области относится установление порядка и условий размещения объектов, виды которых установлены Правительством Российской Федерации, на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

На основании приведенных выше положений Земельного кодекса и Закона Саратовской области постановлением правительства Саратовской области от 27 февраля 2015 года N 79-П, вступившим в силу 1 марта 2015 года, утверждено Положение о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике применения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Руководствуясь приведенными нормами, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что пункт 1.7 оспариваемого Положения об использовании земельных участков в части возможности использования земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, для размещения некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования "Город Саратов", является неопределенным и вызывает неоднозначное толкование, поскольку фактически указанным оспариваемым положением администрация муниципального образования "Город Саратов" наделена полномочием по определению порядка и условий размещения объектов, виды которых установлены Правительством Российской Федерации, при том, что установление порядка и условий размещения данных объектов отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации, и в Саратовской области такой порядок и такие условия размещения объектов установлены постановлением правительства Саратовской области.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о признании пункта 1.7 оспариваемого Положения об использовании земельных участков в части возможности использования земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, для размещения некапитальных объектов, используемых для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, проводимых в порядке, определяемом администрацией муниципального образования "Город Саратов", является правильным.

Кроме этого, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что о неопределенности правового регулирования в указанной части и неоднозначность толкования свидетельствует и терминология, которой в оспариваемом Положении об использовании земельных участков обозначаются виды объектов, для размещения которых допускается использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования. Данная терминология отличается от терминологии, которой обозначаются виды объектов, перечень которых утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2016 года N 385 указанный перечень дополнен, среди прочего, передвижными цирками, передвижными зоопарками и передвижными луна-парками; сезонными аттракционами; пунктами проката велосипедов, роликов, самокатов и другого спортивного инвентаря, для размещения которых не требуется разрешения на строительство, а также велопарковками; спортивными и детскими площадками.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что данные объекты, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов в порядке и на условиях, установленных постановлением правительства Саратовской области от 27 февраля 2015 года N 79-П, могут быть отнесены к некапитальным объектам, используемым для спортивных, культурных и иных массовых мероприятий и для размещения которых оспариваемым положением допускается использование земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования.

Что касается признания оспариваемого положения не действующим с 13 мая 2016 года, то в этой части Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с суждениями суда первой инстанции о том, что 13 мая 2016 года вступило в силу названное выше постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2016 года N 385 и с этой даты оспариваемое положение стало противоречить нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обжалуемое решение Саратовского областного суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам, содержащимся в апелляционных жалобах, не имеется. Указанные доводы повторяют правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, и как основанные на неверном истолковании норм материального права признаны Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации несостоятельными.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Саратовского областного суда от 28 февраля 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Саратовской городской Думы и администрации муниципального образования "Город Саратов" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.