Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 32-АПА19-7 Решение Саратовского областного суда об оспаривании приказа управления по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области от 27 декабря 2017 г. N 112 "Об утверждении границ территории и правового режима использования территории объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Дворец культуры "Россия", 1959 г." по адресу: г. Саратов, пл. Ленина" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. N 32-АПА19-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Рекламный мир" на решение Саратовского областного суда от 28 февраля 2019 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании приказа управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области от 27 декабря 2017 года N 112 "Об утверждении границ территории и правового режима использования территории объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Дворец культуры "Россия", 1959 г." по адресу: г. Саратов, пл. Ленина".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Рекламный мир" Седова В.В. и Хафизова Р.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области Афанасьевой В.П., Мухина В.В. и представителя государственного автономного учреждения культуры Саратовской области "Дворец культуры "Россия" Чинчевича А.А., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

27 декабря 2017 года управлением по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области издан приказ N 112, которым согласно приложению к данному приказу утверждены границы территории и правовой режим использования территории объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Дворец культуры "Россия", 1959 г." по адресу: г. Саратов, пл. Ленина.

В указанному приложении изображены границы территории объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Дворец культуры "Россия", 1959 г.", содержатся описание границ территории этого объекта культурного наследия, координаты поворотных точек этих границ и режим использования территории объекта культурного наследия.

Общество с ограниченной ответственностью "Рекламный мир" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании названного выше приказа управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области недействующим, ссылаясь в обоснование своего требования на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Поводом для обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением послужило то обстоятельство, что заявитель является арендатором земельного участка, расположенного в границах территории объекта культурного наследия, и ограничен, в этой связи, в реализации своего права на использование земельного участка по назначению - для организации ярмарок, поскольку оспариваемым приказом управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области на территории памятника запрещается размещение объектов некапитального строительства, нестационарных торговых объектов: павильонов, ларьков, киосков и автолавок.

Решением Саратовского областного суда от 28 февраля 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью "Рекламный мир" просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и представленных возражений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Как установлено судом первой инстанции, постановлением мэра города Саратова от 18 августа 2000 года N 520-197 Саратовском городскому общественному фонду поддержки учреждений культуры предоставлен в аренду сроком на двадцать пять лет земельный участок площадью 0,1521 га для организации ярмарок на 3-Дачной, площадь перед Домом культуры "Россия", в Ленинском районе.

Между администрацией города Саратова и Саратовским городским общественным фондом поддержки учреждений культуры 4 октября 2000 года под N 3287 заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером 64:48:040819:45.

Соглашением от 31 января 2001 года N 1 площадь арендуемого земельного участка изменена на 1268 кв.м.

На основании договора замены стороны в обязательстве от 22 августа 2002 года и соглашения от 8 октября 2002 года N 2 об изменении договора аренды арендатором земельного участка по указанному договору является общество с ограниченной ответственностью "Рекламный мир".

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 28 ноября 2018 года расторгнут договор аренды земельного участка от 4 октября 2000 года N 3287, при этом судом установлено, что арендуемый обществом с ограниченной ответственностью "Рекламный мир" земельный участок находится в границах территории объекта культурного наследия "Дворец культуры "Россия", 1959 г.", на которой оспариваемым по настоящему административному делу приказом установлен запрет на размещение объектов некапитального строительства, нестационарных торговых объектов: павильонов, ларьков, киосков и автолавок; размещение рекламных конструкций, искажающих восприятие объекта культурного наследия; устройство стоянок грузового автомобильного транспорта и спецтехники, кроме транспорта, участвующего в техническом обслуживании здания объекта культурного наследия. Основанием для расторжения договора аренды явилось существенное изменение обстоятельств (статья 451 Гражданского кодекса Российской Федерации), выразившееся в невозможности осуществления деятельности по организации ярмарок на арендуемом земельном участке.

Приказом министерства культуры Саратовской области от 19 июня 2001 года N 1-10/177 "Дворец культуры "Россия", 1959 г.", расположенный в городе Саратове на площади Ленина, включен в список вновь выявленных объектов историко-культурного наследия под N 317.

Постановлением правительства Саратовской области от 25 декабря 2009 года N 659-П "Дворец культуры "Россия", 1959 г." по адресу: г. Саратов, пл. Ленина включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации как объект культурного наследия местного (муниципального) значения.

27 ноября 2017 года комитетом по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" подготовлен, согласован и направлен в управление по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области проект границ территории и предмет охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Дворец культуры "Россия", 1959 г.", по результатам рассмотрения которого управлением по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области принят оспариваемый по настоящему административному делу приказ.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках осуществления полномочий, с соблюдением процедуры принятия и требований нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, опубликован в установленном порядке.

Суд указал, что охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии со статьей 3 которого к объектам культурного наследия относятся памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями.

Территорией объекта культурного наследия на основании пункта 1 статьи 3.1 этого же федерального закона является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии с настоящей статьей.

В силу части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" границы территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего федерального закона, определяются в соответствии с требованиями, установленными пунктом 3 статьи 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а также на основании сведений, изложенных в акте органа государственной власти об отнесении объекта к памятникам истории и культуры, сведений, указанных в паспорте и (или) учетной карточке данного объекта культурного наследия, на основании научного отчета о выполненных археологических полевых работах (для объектов археологического наследия) и утверждаются до регистрации данных объектов в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития. Проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ) (пункты 3 и 4 статьи 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 настоящей статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", должны содержать графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (пункт 7 статьи 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия утверждены приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года N 1745, в котором закреплено, что разработка проекта границ территории объекта культурного наследия осуществляется физическими и/или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 3); проект границ территории объекта культурного наследия представляет собой документацию в графической в виде карт (схем) и текстовой форме, а также включает материалы по их обоснованию и утверждению (пункт 5).

Отношения в области охраны памятников истории и культуры в Саратовской области регламентированы Законом Саратовской области от 4 ноября 2003 года N 69-ЗСО "Об охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, находящихся на территории Саратовской области", пунктом 3 статьи 14.1 которого предусмотрено, что утверждение границ территорий объектов культурного наследия местного (муниципального) значения осуществляется региональным органом охраны объектов культурного наследия.

Суд первой инстанции, проанализировав приведенное федеральное и региональное законодательство, представленные в материалы административного дела доказательства, включая проект границ территории объекта культурного наследия, учетную карточку памятника архитектуры "Дворец культуры "Россия", 1959 г.", расположенного по адресу: Саратовская область, г. Саратов, пл. Ленина, паспорт на данный памятник, правомерно не усмотрел несоответствия оспариваемого приказа управления по охране объектов культурного наследия правительства Саратовской области статье 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и названным выше требованиям к составлению проектов границ, подробно и аргументировано изложив свою позицию в обжалуемом решении.

Суд пришел к правильному выводу о том, что приведенным выше требованиям статьи 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" оспариваемый нормативный правовой акт соответствует, поскольку он содержит текстовое и графическое описания границ территории объекта культурного наследия, схему границ территории указанного объекта культурного наследия, координаты поворотных точек этих границ, а также режим использования территории объекта культурного наследия.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что границы территории объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Дворец культуры "Россия", 1959 г." были установлены не произвольным образом, а на основе исследованных исторических данных.

Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что проект границ территории и предмет охраны объекта культурного наследия местного (муниципального значения) "Дворец культуры "Россия", 1959 г." по адресу: г. Саратов, пл. Ленина был разработан комитетом по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" на основе необходимых историко-культурных исследований, включающих изучение архивной документации, в частности паспорта земельного участка, и библиографические исследования специальной литературы: научный краеведческий комментарий "Саратов историко-архитектурный" и биографический словарь архитекторов "Архитекторы Саратова", что соответствует пункту 3 названных выше требований к составлению проектов границ.

Из исследованных и оцененных судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации письменных доказательств, к которым относятся решение исполнительного комитета Саратовского городского Совета депутатов трудящихся от 24 февраля 1956 года, акт об отводе в натуре красных линий и границ участка от 17 марта 1956 года, план земельного участка и архитектурно-планировочное задание, следует, что под строительство дома культуры был выделен земельный участок площадью 10 гектаров. Перед зданием дома культуры было предписано организовать разгрузочную площадку. Подходы к зданию и разгрузочная площадка должны были быть благоустроены, озеленены партерной зеленью, цветочными клумбами, фонтанами и скульптурными украшениями.

Суд также справедливо отметил, что библиографическое исследование, а также архивные фотографии указывают на то, что Дворец культуры "Россия" исторически располагался на просторной площади, сопоставимой с установленными оспариваемым приказом границами территории данного объекта культурного наследия.

Вывод суда о том, что границы территории объекта культурного наследия "Дворец культуры "Россия", 1959 г.", установленные оспариваемым приказом, находятся в пределах выделенного первоначально земельного участка с учетом существующей застройки и погрешностей измерения, подтверждается фрагментом публичной кадастровой карты, схемой земельного участка, а также показаниями специалистов Власова В.В. и Иванова Е.О., участвовавших в разработке данного проекта, допрошенных судом первой инстанции.

При изложенных данных является обоснованным вывод суда о том, что границы территории объекта культурного наследия "Дворец культуры "Россия", 1959 г.", установленные оспариваемым по настоящему административному делу приказом, определены не произвольным образом, а на основе необходимых историко-культурных исследований с учетом особенностей данного объекта культурного наследия, исторически и функционально являются его неотъемлемой частью.

При этом представленные административным истцом акт приемки здания (сооружения) государственной комиссией, план усадебного участка и план земельного участка указанные обстоятельства не опровергают.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что арендуемый обществом с ограниченной ответственностью "Рекламный мир" земельный участок расположен не в границах первоначального отвода участка под строительство стадиона и дома культуры, подлежат отклонению, поскольку не имеют правового значения при определении границ территории объекта культурного наследия.

Согласно пункту 2 статьи 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц; при этом границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков.

Доводы общества с ограниченной ответственностью "Рекламный мир", изложенные в апелляционной жалобе, о недостаточной проработке вопроса формирования границ территории объекта культурного наследия при издании оспариваемого нормативного правового акта сводятся к переоценке исследованных судом первой инстанции доказательств, оснований для которой Судебная коллегия не находит.

Также Судебная коллегия не может не согласиться с суждением суда о том, что установленный оспариваемым приказом режим использования территории памятника, включающий в себя запреты на размещение на указанной территории объектов некапитального строительства, нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, искажающих восприятие объекта культурного наследия, направлены на сохранение объекта культурного наследия и позволяют обеспечить его функционирование в современных условиях.

Как справедливо отметил суд, данные запреты необходимы для сохранения исторической планировки, пространственной структуры, своеобразия архитектурного облика Ленинского района города Саратова, для закрепления значения Дворца культуры "Россия" в исторически сложившейся среде.

Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", согласно его преамбуле, направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации; при этом государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (пункт 1 статьи 33 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").

Для реализации указанных положений данный федеральный закон в статье 5.1 устанавливает особые требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, согласно подпунктам 1 и 3 пункта 1 которой на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия; на территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

В соответствии с проектом границ территории и предмета охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения "Дворец культуры "Россия", 1959 г." в ходе проведения историко-культурного исследования установлено, что монументальное сооружение дома культуры возводилось в 1961-1962 годах как крупное учреждение культуры при мощном производственном предприятии оборонного назначения. Здание Дворца культуры "Россия" с классическим портиком и шестью колоннами по фасаду очень гармонично смотрелось на просторной центральной площади самого молодого района города Саратова - Ленинского и стало ее главной архитектурной доминантой. В настоящее время театральный зал Дворца культуры "Россия" на 1100 посадочных мест - один из самых посещаемых в городе и области.

В исследовании содержится предложение по установлению режима использования территории в границах объекта культурного наследия и указано, что на территории памятника запрещается, помимо прочего, размещение объектов и капитального строительства, нестационарных торговых объектов: павильонов, ларьков, киосков и автолавок, за исключением элементов благоустройства территории; размещение рекламных конструкций, искажающих восприятие объекта культурного наследия; устройство стоянок автомобильного транспорта, кроме транспорта, участвующего в технических процессах производства, размещенного на территории объекта культурного наследия.

Заключение специалистов о том, что размещение нестационарных торговых объектов на территории Дворца культуры "Россия", являющегося предметом охраны, препятствует благоприятному восприятию названного объекта культурного наследия, материалами дела не опровергнуто.

Напротив, акт осмотра земельного участка с кадастровым номером 64:48:04:08:19:45, расположенного по адресу: г. Саратов, пл. Ленина, проведенного 19 февраля 2019 года, с приложенными фотоматериалами подтверждают, что территория перед центральным входом в Дворец культуры "Россия" занята нестационарными торговыми объектами: павильонами и автолавками, которые препятствуют доступу к объекту культурного наследия и его визуальному восприятию.

Таким образом, размещение нестационарных торговых объектов в установленных границах памятника не соответствует требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и не позволяет обеспечить достижение цели государственной охраны данного объекта, что не может быть признано противоречащим подпункту 3 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Установленные оспариваемым по настоящему административному делу приказом на территории памятника запреты не нарушают прав общества с ограниченной ответственностью "Рекламный мир" как участника гражданско-правовых отношений, поскольку регулируют вопросы использования объекта культурного наследия в целях обеспечения его сохранности в его исторической среде на сопряженной с ним территории, а не осуществления предпринимательской деятельности административного истца.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение Саратовского областного суда является законным и обоснованным. Доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом для отмены данного решения суда, поскольку указанные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Саратовского областного суда от 28 февраля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Рекламный мир" - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.