Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 августа 2019 г. N 53-АПА19-30 Решение о признании не действующим в части решения Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 27 января 2015 г. N В/4-459 "Об утверждении Положения об арендной плате за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования город Норильск, и об определении коэффициентов для расчета арендной платы за использование на территории муниципального образования город Норильск земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования город Норильск, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 августа 2019 г. N 53-АПА19-30

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Меркулова В.П. и Нефедова О.Н.

при секретаре Гроховской В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Гахиева Ширвана Сардар оглы о признании не действующим в части решения Норильского городского Совета депутатов от 27 января 2015 г. N В/4-459 "Об утверждении Положения об арендной плате за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования город Норильск, и об определении коэффициентов для расчета арендной платы за использование на территории муниципального образования город Норильск земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования город Норильск, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" по апелляционной жалобе Норильского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 26 марта 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Норильского городского Совета депутатов от 27 января 2015 г. N В/4-459 "Об утверждении Положения об арендной плате за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования город Норильск, и об определении коэффициентов для расчета арендной платы за использование на территории муниципального образования город Норильск земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования город Норильск, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена" (далее - Решение N В/4-459) утверждено Положение об арендной плате за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования город Норильск, определены значения коэффициента, учитывающего вид разрешенного использования земельного участка (К1), согласно приложению 2, и значения коэффициента, учитывающего срок (определяемый с даты предоставления в аренду земельного участка), по истечении которого арендатором земельного участка, предоставленного для строительства (за исключением земельного участка, предоставленного для жилищного строительства), не введен в эксплуатацию объект, для строительства которого был предоставлен в аренду такой земельный участок (К3), согласно приложению 4.

Согласно пункту 5 приложения 2 к Решению N В/4-459 коэффициент К1 в отношении земельных участков, предназначенных для строительства, эксплуатации и размещения автостоянок, расположенных на землях промышленности, составляет 1.

Приложением 4 к Решению N В/4-459 определены следующие значения коэффициента К3: до истечения трех лет с даты предоставления в аренду земельного участка - 0,5 (пункт 1); по истечении трех лет до семи лет с даты предоставления в аренду земельного участка -1,3 (пункт 2); по истечении семи лет с даты предоставления в аренду земельного участка - 2,6 (пункт 3).

Гражданин Гахиев Ш.С. обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 5 приложения 2, пунктов 2 и 3 приложения 4 к Решению N В/4-459, указывая на несоответствие оспариваемых положений основным принципам определения арендной платы, закрепленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582).

Решением Красноярского краевого суда от 26 марта 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: признаны не действующими со дня вступления в силу судебного акта пункт 5 приложения 2 к Решению N В/4-459 в части установления коэффициента К1 в размере 1 в отношении земельных участков, предназначенных для строительства, эксплуатации и размещения автостоянок, расположенных на землях промышленности, и пункты 2 и 3 приложения 4 к Решению N В/4-459, устанавливающие коэффициент К3 в значениях 1,3 и 2,6.

В апелляционной жалобе Норильский городской Совет депутатов просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По мнению административного ответчика, суд применил закон, не подлежащий применению, а именно установленный Постановлением N 582 принцип, который применяется исключительно при переоформлении землепользователями и землевладельцами прав на земельные участки, однако в деле отсутствуют доказательства того, что арендуемый Гахиевым Ш.С. земельный участок ранее находился у него на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве безвозмездного пользования или на праве пожизненного наследуемого владения, и эти права были переоформлены на право аренды. Вывод суда об отсутствии экономического обоснования и анализа коэффициентов, в том числе, коэффициента К3, противоречит обстоятельствам дела. Экономическое обоснование и анализ коэффициентов, включая оценку факторов доходности, имеются в отчете и приложениях к нему. В решении судом не указаны причины, по которым он отверг доводы административного ответчика о том, что действующим законодательством не предусмотрена как возможность оспаривания отчетов об экономической обоснованности, так и возможность признания недействующими нормативных правовых актов, получивших положительное заключение в части их экономической обоснованности, по причине дефектности этих отчетов.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из данного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 4 статьи 2 ЗК РФ).

Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7, пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Как следует из подпункта 3 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается: органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

В Красноярском крае порядок определения размера арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных в аренду без торгов, установлен Законом Красноярского края от 4 декабря 2008 г. N 7-2542 "О регулировании земельных отношений в Красноярском крае" (далее - Закон N 7-2542).

Согласно пункту 5.1 статьи 12 Закона N 7-2542 расчет годовой суммы арендной платы за использование земельных участков, предоставленных для строительства (за исключением земельных участков, предоставленных для жилищного строительства), производится по формуле как произведение кадастровой стоимости земельного участка (Кс), коэффициента, учитывающего вид разрешенного использования земельного участка (К1), коэффициента, учитывающего категорию арендатора (К2), и коэффициента, учитывающего срок (определяемый с даты предоставления в аренду земельного участка), по истечении которого арендатором земельного участка, предоставленного для строительства (за исключением земельного участка, предоставленного для жилищного строительства), не введен в эксплуатацию объект, для строительства которого был предоставлен в аренду такой земельный участок (К3).

Пунктом 6 указанной статьи предусмотрено, что коэффициенты K1, К2 и К3 определяются решениями органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, на территории которых расположены передаваемые в аренду земельные участки, исходя из принципа экономической обоснованности. В случае если решениями органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов размер коэффициента К3 не определен, такой размер признается равным единице.

С учетом приведенных норм федерального и регионального законодательства суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в пределах предоставленной компетенции, что не оспаривается в рамках настоящего дела, как и соблюдение порядка его опубликования.

Пунктом 1 статьи 39.7 ЗК РФ предусмотрено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Указанные принципы названы в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", в их числе предусмотрен принцип экономической обоснованности, заключающийся в установлении размера арендной платы, соответствующего доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 г. N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.

В подтверждение доводов о соблюдении при принятии оспариваемого решения положений Постановления N 582 административным ответчиком представлен отчет ООО "Экспертиза и оценка региональной собственности" от 28 июля 2014 г. (далее - отчет).

Оценив указанное доказательство по правилам статьи 84 КАС РФ, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оно не может считаться надлежащим экономическим обоснованием значений оспариваемых коэффициентов.

Согласно отчету значение коэффициента К1 в отношении земельных участков, предназначенных для строительства, эксплуатации и размещения автостоянок, расположенных на землях промышленности, рассчитано оценщиком путем деления удельного показателя кадастровой стоимости (далее - УПКС) земельных участков для строительства эксплуатации и размещения автостоянок на землях населенных пунктов на УПКС земельных участков для строительства, эксплуатации размещения автостоянок на землях промышленности с корректировкой на соотношение между стоимостью одного машино-места в сутки в зонах жилой и общественно-деловой застройки земель населенных пунктов и в зонах категории промышленности и иного специального назначения (0,62).

Как правильно указал суд первой инстанции, такой расчет является произвольным, поскольку не учитывает потери арендатора от незанятости автостоянки и расходы на содержание автостоянки. При этом названные параметры были применены оценщиком в расчете значения аналогичного коэффициента относительно автостоянок, расположенных на землях населенных пунктов. Значения коэффициента К1 для названных категорий земель различаются в 25 раз и явно не соответствует разнице в их доходности, что следует из величин УПКС, установленных постановлениями Правительства Красноярского края.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что необходимость получения арендодателем выпадающих доходов после первых трех лет аренды (вследствие применения коэффициента К3 в понижающем (льготном) значении 0,5) не может служить, как на это указывает оценщик, основанием для применения в последующем повышающих коэффициентов К3 в размере 1,3 и 2,6. Какой-либо расчет последних значений в отчете отсутствует.

Ссылки в жалобе на указание в мотивировочной части судебного акта о несоответствии оспариваемых коэффициентов принципу недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки, в то время как в рассматриваемом случае повышение арендной платы не связано с таким переоформлением, на правильность постановленного решения не влияют, поскольку указанные коэффициенты установлены в нарушение принципа экономической обоснованности, что является достаточным основанием для признания их недействующими.

Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, они аналогичны позиции Норильского городского Совета депутатов в судебном заседании, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы.

При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, Судебная коллегия считает, что вывод суда о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим в части является правомерным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.

Основания для отмены в апелляционном порядке решения суда первой инстанции, в том числе те, на которые имеются ссылки в апелляционной жалобе, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 26 марта 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Норильского городского Совета депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Меркулов В.П.

Нефедов О.Н.