Решение Верховного Суда Республики Хакасия от 28 мая 2019 г. N 3а-66/2019 О признании частично недействующим постановления Правительства Республики Хакасия от 15 августа 2018 г. N 446 "Об утверждении Порядка определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства, и требований к специализированным стоянкам"

Решение
от 28 мая 2019 г. по делу N 3а-66/2019

Верховный Суд Республики Хакасия в составе:

председательствующего Редько Е.П.,

при секретаре Маховой Ю.А.,

с участием прокурора Тулиной О.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Осипенко М.Н., Красовского Ю.С. о признании недействующим в части Постановления Правительства Республики Хакасия от 15 августа 2018 г. N 446 "Об утверждении Порядка определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства, и требований к специализированным стоянкам", установил:

15 августа 2018 г. постановлением Правительства Республики Хакасия N 446 (далее - постановление Правительства РХ N 446) утверждены Порядок определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства (далее - Порядок), и требования к специализированным стоянкам.

Осипенко М.Н., Красовский Ю.С., являясь индивидуальными предпринимателями, обратились в суд с административным исковым заявлением, с учетом уточнения требований, просили признать недействующими подпункты 2 - 9 пункта 3.2 раздела 3, раздел 4 Порядка определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства, а также критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (приложение к Порядку).

Мотивировали требования тем, что оспариваемые положения противоречат статье 27.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Закону Республики Хакасия от 27 октября 2017 г. N 68-ЗРХ "О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения и возврата, оплаты стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств", поскольку не содержат обязательных требований к содержанию заявки на участие в конкурсе на право заключения договора, что, по мнению административных истцов, может повлечь допуск к участию в конкурсе лиц, не обладающих специализированной стоянкой, отвечающей требованиям федерального и регионального законодателя. Указывают, что подпункт 6 пункта 3.2 раздела 3 Порядка создает правовую неопределенность, так как не устанавливает количество специализированных транспортных средств, которыми должен владеть соискатель конкурса, в то время как критерии оценки сопоставления заявок на участие в конкурсе содержит ссылку на одно транспортное средство, что предоставляет комиссии необоснованно широкие пределы усмотрения при определении победителя конкурса. Раздел 4, предусматривающий рассмотрение заявок, оценку и их сопоставление, не наделяет конкурсную комиссию правом произвести осмотр специализированной стоянки, что затрудняет проверить достоверность сведений, заявленных соискателем конкурса.

Представитель административных истцов Новожилова Е.Н. в судебном заседании требования поддержала по основаниям и доводам, изложенным в административном иске, дополнениях к нему.

Представитель административного ответчика Правительства Республики Хакасия Кунучаков В.Г. не возражал против удовлетворения требований в части признания недействующим подпункта 7 пункта 3.2 раздела 3 Порядка. В остальной части административный иск не признал, указав, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом, не противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, права административных истцов не нарушает.

Представитель заинтересованного лица Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия Молоткова А.А. поддержала правовую позицию, высказанную представителем административного ответчика.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заслушав заключение участвующего прокурора Тулиной О.Е., полагавшей, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению в части признания недействующими подпункты 6, 7 пункта 3.2 раздела 3 Порядка, в остальной части - не подлежащим удовлетворению, всесторонне исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного производства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

На основании части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, среди прочего, относится регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с названным Кодексом (пункт 7 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ).

Согласно частям 1 и 10 статьи 27.13 КоАП РФ при нарушениях правил эксплуатации, использования транспортного средства и управления транспортным средством соответствующего вида применяются задержание транспортного средства, то есть исключение транспортного средства из процесса перевозки людей и грузов путем перемещения его при помощи другого транспортного средства и помещения в ближайшее специально отведенное охраняемое место (на специализированную стоянку), и хранение на специализированной стоянке до устранения причины задержания; перемещение транспортных средств на специализированную стоянку, за исключением транспортных средств, указанных в части 9 настоящей статьи, их хранение и возврат владельцам, представителям владельцев или лицам, имеющим при себе документы, необходимые для управления данными транспортными средствами, оплата лицами, привлеченными к административной ответственности за административные правонарушения, повлекшие применение задержания транспортных средств, стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств осуществляются в порядке, устанавливаемом законами субъектов Российской Федерации.

В Республике Хакасия действует Закон Республики Хакасия от 27 октября 2017 г. N 68-ЗРХ "О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения и возврата, оплаты стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств" (далее - Закон Республики Хакасия N 68-ЗРХ).

В соответствии с частью 1 статьи 4 Закона Республики Хакасия N 68-ЗРХ порядок определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства, и требования к специализированным стоянкам устанавливаются Правительством Республики Хакасия.

Статьей 97 Конституции Республики Хакасия предусмотрено, что Глава Республики Хакасия - Председатель Правительства Республики Хакасия в пределах своих полномочий на основе и во исполнение действующего законодательства издает постановления и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Хакасия.

15 августа 2018 г. Правительством Республики Хакасия принято постановление N 446 "Об утверждении Порядка определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства, и требований к специализированным стоянкам".

Пунктом 1 данного постановления утвержден Порядок определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства (приложение 1); пунктом 2 постановления утверждены требования к специализированным стоянкам (приложение 2).

В силу статьи 11 Закона Республики Хакасия от 11 марта 2015 г. N 18-ЗРХ "О нормативных правовых актах Республики Хакасия" постановление Правительства Республики Хакасия - нормативный правовой акт, принятый по вопросам, входящим в полномочия Правительства Республики Хакасия, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Хакасия и законов Республики Хакасия, постановлений Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия.

В соответствии с частью 1 статьи 28 названного Закона официальным опубликованием законов Республики Хакасия и иных нормативных правовых актов считается первая публикация их полного текста в следующих официальных изданиях: в газете "Хакасия"; в газете "Хабар"; в бюллетене "Вестник Хакасии"; или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Постановление и приложения 1, 2 опубликованы 17 августа 2018 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 07 сентября 2018 г. в печатном издании "Вестник Хакасии" N 55.

В пункте 1.1 раздела 1 Порядка указано, что настоящий Порядок разработан в соответствии с Законом Республики Хакасия от 27 октября 2017 г. N 68-ЗРХ "О порядке перемещения транспортных средств на специализированную стоянку, их хранения и возврата, оплаты стоимости перемещения и хранения задержанных транспортных средств" и регулирует правоотношения, устанавливающие процедуру определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства на территории Республики Хакасия.

Согласно пункту 1.2 Порядка определение лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства, осуществляется по результатам открытого конкурса на право заключения договора о перемещении транспортных средств на специализированную стоянку, их хранении и возврате (далее - конкурс).

Уполномоченным органом по заключению договора о перемещении транспортных средств на специализированную стоянку, их хранении и возврате является Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия (пункт 1.4 Порядка).

Пунктом 1.6 раздела 1 Порядка предусмотрено, что комиссия состоит из семи человек - председатель комиссии, заместитель председателя комиссии, секретарь и члены комиссии. В состав комиссии по согласованию включаются представители Министерства внутренних дел Российской Федерации по Республике Хакасия, Государственного казенного учреждения Республики Хакасия "Хакасавтодор", Общественного совета при Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия.

Раздел 3 Порядка определяет требования к заявке, порядок подачи заявки.

Согласно пункту 3.2 раздела 3 Порядка заявка должна содержать следующие сведения и документы:

1) информация о соискателе конкурса: полное и сокращенное наименование (если имеется), в том числе фирменное наименование, организационно-правовая форма юридического лица, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица, идентификационный номер налогоплательщика, адрес места его нахождения, а также номер телефона и адрес электронной почты юридического лица (если имеется); фамилия, имя и отчество (если имеется) индивидуального предпринимателя, адрес его регистрации по месту жительства, данные документа, удостоверяющего его личность, государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя, идентификационный номер налогоплательщика, а также номер телефона и адрес электронной почты индивидуального предпринимателя (если имеется);

2) копия документа, удостоверяющего личность соискателя конкурса (для индивидуального предпринимателя);

3) документ (копия документа), подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени соискателя конкурса (при необходимости);

4) копии учредительных документов;

5) копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе;

6) копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или ином праве у соискателя конкурса специализированных транспортных средств массой более 3,5 тонны, предназначенных для перемещения задержанных транспортных средств (копии паспортов транспортных средств, свидетельств о регистрации транспортных средств, договоров на пользование транспортными средствами по условиям лизинга, договоров аренды транспортных средств);

7) копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или ином праве у соискателя конкурса земельного участка или здания, строения, сооружения, помещения (части здания, строения, сооружения, помещения), предназначенного для хранения задержанных транспортных средств, расположенного на территории Республики Хакасия;

8) копия плана расстановки транспортных средств на специализированной стоянке с указанием вместимости специализированной стоянки (с учетом одного машино-места площадью 22,5 м2);

9) копии документов, подтверждающих наличие специализированного транспортного средства, предназначенного для перемещения задержанных транспортных средств массой более 12 тонн (копии паспортов транспортных средств, свидетельств о регистрации транспортных средств, договоров на пользование транспортными средствами по условиям лизинга, договоров аренды транспортных средств).

Отсутствие в составе заявки документов, указанных в подпункте 9 пункта 3.2 настоящего Порядка, не является основанием для отклонения заявки (пункт 3.3 Порядка).

В соответствии с пунктом 3.4 Порядка соискатель конкурса несет ответственность за достоверность информации, представленной в заявке.

Соискатель конкурса подает заявку в письменном виде в запечатанном конверте. Заявка должна быть прошнурована, пронумерована и скреплена печатью (при наличии). Заявка подписывается руководителем юридического лица или иным, имеющим право действовать от имени этого юридического лица, лицом, индивидуальным предпринимателем или представителем юридического лица либо индивидуального предпринимателя (пункт 3.5 Порядка).

Оспариваемые пункты определяют документы, которые должны прилагаться к заявке на участие в конкурсе на право заключения договора о перемещении транспортных средств на специализированную стоянку, их хранение и возврат. При этом указание на предоставление в составе заявки копий, поименованных в подпунктах 2 - 5, 8, 9 пункта 3.2 раздела 3 Порядка документов не противоречит федеральному и региональному законодательству и не нарушает прав административных истцов на участие в конкурсе. Конкурсная комиссия на основании Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", раздела 4 Порядка проверяет достоверность представленных сведений в рамках межведомственного информационного взаимодействия.

С учетом указанного, довод административных истцов о том, что отсутствие в Порядке условия о надлежащем заверении копий представленных документов, не может повлечь признание нормативного правового акта недействующим.

Приложением к Порядку являются Критерии оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (далее - Приложение).

В поименованном Приложении перечислены позиции, подлежащие оценке комиссией, и количество баллов за соблюдение соискателями данных позиций.

При этом Приложение не устанавливает ни количество специализированных стоянок (их вместимость), ни количество транспортных средств, которыми должен владеть соискатель, ни порядок определения транспортного средства, представленного для оценки, а лишь обусловливает начисление баллов за соблюдение соискателем условий при перемещении и хранении транспортного средства, что само по себе не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Следовательно, требование административных истцов о признании Приложения не действующим удовлетворению не подлежит.

Вместе с тем суд признает подпункты 6, 7 пункта 3.2 раздела 3 Порядка, а также раздел 4 Порядка, в той мере, в которой он не предусматривает обязанность конкурсной комиссии осмотреть специализированные стоянки соискателей конкурса в течение 14 дней со дня вскрытия конвертов с заявками, недействующими по следующим основаниям.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлениях от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, неоднократно указывал на то, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В пункте 35 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50) разъяснено, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Подпункт 6 пункта 3.2 раздела 3 Порядка, предусматривающий право предоставлять копии документов, подтверждающих наличие на праве собственности или ином праве у соискателя конкурса специализированных транспортных средств массой более 3,5 тонны, предназначенных для перемещения задержанных транспортных средств, не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку позволяет соискателю направлять неограниченное количество копий документов на транспортные средства для выбора комиссией по своему произвольному усмотрению одного специализированного автомобиля для оценки.

В статье 2 (абзац 5) Закона Республики Хакасия N 68-ЗРХ раскрыто понятие "специализированная стоянка" - специально отведенное охраняемое оборудованное место (земельный участок или здание, строение, сооружение, помещение (части здания, строения, сооружения, помещения), принадлежащее лицу, исполняющему решение о задержании транспортного средства, на праве собственности или ином праве в течение срока действия договора или более, которое зарегистрировано уполномоченным в соответствии с федеральным законом органом.

Подпункт 7 пункта 3.2 раздела 3 Порядка противоречит абзацу 5 статьи 2 Закона Республики Хакасия N 68-ЗРХ, так как не предусматривает, кроме копий документов, подтверждающих наличие на праве собственности или ином праве у соискателя конкурса земельного участка или здания, строения, сооружения, помещения (части здания, строения, сооружения, помещения), предоставлять документы, подтверждающие то, что указанные объекты недвижимости могут быть отнесены к специализированным стоянкам.

Раздел 4 Порядка раскрывает вопросы, связанные с порядком рассмотрения заявок, оценкой и их сопоставлением.

Публично в указанные в извещении о проведении конкурса день, время и место комиссией вскрываются конверты с заявками. Вскрытие конвертов с заявками осуществляется в один день (пункт 4.1 Порядка).

В силу пунктов 4.5, 4.6 Порядка Комиссия рассматривает заявки на предмет соответствия требованиям, установленным конкурсной документацией; срок рассмотрения заявок соискателей конкурса комиссией не может превышать 14 дней со дня вскрытия конвертов с заявками.

Пункт 4.7 Порядка содержит основания отклонения заявок комиссией:

1) несоответствие документов в составе заявки требованиям, установленным конкурсной документацией к соискателю конкурса;

2) невыполнение требований, установленных конкурсной документацией к оформлению соискателем конкурса заявки;

3) предоставление соискателем конкурса в составе конкурсной заявки недостоверных сведений;

4) несоответствие представленных документов техническому заданию в части вместимости специализированной стоянки и (или) наличия специализированных транспортных средств массой более 3,5 тонны, предназначенных для перемещения задержанных транспортных средств.

На основании результатов рассмотрения заявок комиссией принимается решение о допуске соискателя к участию в конкурсе или об отказе в допуске (пункт 4.8 Порядка).

При этом раздел 4 Порядка не предусматривает обязанность конкурсной комиссии после вскрытия конвертов осмотреть специализированные стоянки, что вызывает неопределенность правового регулирования, поскольку не позволяет реализовать комиссией полномочия рассмотреть заявки (приложенные документы) на предмет соответствия представленным соискателями сведениям и соответствия документов техническому заданию в части вместимости специализированной стоянки.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты (часть 1 статьи 216 КАС РФ).

В пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50 обращено внимание, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Учитывая, что нормативный правовой акт применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан, оспариваемые положения постановления Правительства Республики Хакасия подлежат признанию не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

В соответствии с частью 4 статьи 216 КАС РФ в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.

В пункте 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50 указано, что, поскольку при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов, данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность соответствующего органа, организации или лица принять нормативный правовой акт или соответствующие положения нормативного правового акта.

Принимая во внимание то, что Законом Республики Хакасия N 68-ЗРХ порядок определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства, и требования к специализированным стоянкам возложен на Правительство Республики Хакасия, а признание не действующими отдельных положений Порядка повлечет недостаточную правовую урегулированность публичных правоотношений, что, как следствие, может нарушить права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, суд считает необходимым возложить на Правительство Республики Хакасия обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим части.

Руководствуясь статьями 174 - 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административное исковое заявление Осипенко М.Н., Красовского Ю.С. о признании не действующим в части постановления Правительства Республики Хакасия от 15 августа 2018 г. N 446 "Об утверждении Порядка определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства, и требований к специализированным стоянкам" удовлетворить частично.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункты 6, 7 пункта 3.2 раздела 3 Порядка определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства (приложение 1), утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 15 августа 2018 г. N 446.

Признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу раздел 4 Порядка определения лиц, исполняющих решение о задержании транспортного средства (приложение 1), утвержденного постановлением Правительства Республики Хакасия от 15 августа 2018 г. N 446, в той мере, в которой он не предусматривает обязанность конкурсной комиссии осмотреть специализированные стоянки соискателей конкурса в течение 14 дней со дня вскрытия конвертов с заявками.

Возложить на Правительство Республики Хакасия обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий признанный не действующим в части.

В остальной части административного иска Осипенко М.Н., Красовского Ю.С. отказать.

Направить для опубликования в печатное издание "Вестник Хакасии" сообщение о принятии настоящего решения суда в течение одного месяца со дня вступления в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

В окончательной форме решение изготовлено 03 июня 2019 г.

Председательствующий

Е.П. Редько