Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 августа 2019 г. N 53-АПА19-31 Решение краевого суда об удовлетворении иска о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, и Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утв. решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 августа 2019 г. N 53-АПА19-31

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Меркулова В.П. и Нефедова О.Н.

при секретаре Гроховской В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Бугаевой Светланы Валерьевны о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Красноярск, утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107, и Правил землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденных решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122,

по апелляционной жалобе Красноярского городского Совета депутатов на решение Красноярского краевого суда от 8 апреля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Бугаева С.В. обратилась в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими:

Генерального плана городского округа город Красноярск (далее - Генеральный план), утвержденного решением Красноярского городского Совета депутатов от 13 марта 2015 г. N 7-107 "О Генеральном плане городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных Решений Красноярского городского Совета" (далее - Решение N 7-107), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к двум функциональным зонам: зоне застройки индивидуальными жилыми домами и зоне территорий общего пользования в границах коридоров красных линий;

приложения N 1 "Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск" к Правилам землепользования и застройки городского округа город Красноярск, утвержденным решением Красноярского городского Совета депутатов от 7 июля 2015 г. N В-122 "О Правилах землепользования и застройки городского округа город Красноярск и о признании утратившими силу отдельных решений Красноярского городского Совета депутатов" (далее - Правила землепользования и застройки), в части отнесения названного земельного участка к двум территориальным зонам: зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) и зоне территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ).

Бугаева С.В. полагает, что территория в границах принадлежащего ей земельного участка с кадастровым номером ... отнесена оспариваемыми нормативными правовыми актами к нескольким территориальным и функциональным зонам с нарушением положений земельного и градостроительного законодательства, что нарушает ее право на использование земельного участка по назначению.

Решением Красноярского краевого суда от 8 апреля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: с даты вступления в силу судебного акта признаны не действующими приложение N 1 "Положение о территориальном планировании" и приложение N 3 "Карта функциональных зон городского округа. Проектный план (основной чертеж)" к Решению N 7-107 - в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к двум функциональным зонам; приложение N 1 "Карта градостроительного зонирования территории городского округа город Красноярск" к Правилам землепользования и застройки - в части отнесения указанного земельного участка к двум территориальным зонам.

В апелляционной жалобе Красноярский городской Совет депутатов просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование ссылается на неправильное определение и недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение норм материального права. По мнению административного ответчика, утверждение в Генеральном плане функциональных зон, не соответствующих фактическому использованию территорий, не противоречит действующему градостроительному законодательству; доводы административного истца о нарушении его прав не подтверждены; судом не дана оценка доводу административного ответчика о возможности изъятия земельного участка для муниципальных нужд.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений статьи 1 Закона Красноярского края от 25 февраля 2005 г. N 13-3148 "О наделении муниципального образования город Красноярск статусом городского округа" Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Территориальными зонами признаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ положения документов территориального планирования носят обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений. В частности, из системного толкования пунктов 2, 5-8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Удовлетворяя административный иск в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к двум функциональным зонам, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах в данном случае не позволило при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 ГрК РФ) и установить единый градостроительный регламент в отношении такого земельного участка. При признании Правил землепользования и застройки не действующими в отношении отнесения названного земельного участка к двум территориальным зонам, суд обоснованно руководствовался пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 30 ГрК РФ, которые предписывают, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы на правильность обжалуемого судебного акта не влияют, поскольку нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем могут быть нарушены права и законные интересы административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

Кроме того, частью 1 статьи 14 Правил землепользования и застройки предусмотрено, что зоны застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-1) включают в себя участки территории города, предназначенные для индивидуального жилищного строительства.

Градостроительный регламент зоны территорий объектов автомобильного транспорта (ИТ), установленный в статье 32 Правил землепользования и застройки, к основным видам разрешенного использования относит среди прочего земельные участки (территории) общего пользования.

Территорией общего пользования признается территория, предназначенная для беспрепятственного использования неограниченным кругом лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары), границы которой обозначаются красными линиями (пункты 11 и 12 статьи 1 ГрК РФ).

На земельные участки в границах территорий общего пользования действие градостроительного регламента не распространяется (часть 4 статьи 36 ГрК РФ).

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85 ЗК РФ).

Исходя из пункта 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденного приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр, улично-дорожная сеть - это система объектов капитального строительства, включая улицы и дороги различных категорий и входящие в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемые с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций, границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.

Анализ приведенных норм позволяет сделать вывод, что в отношении территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагается установление территориальной зоны и градостроительного регламента.

Таким образом, установленное оспариваемыми нормативными правовыми актами территориальное планирование и градостроительное зонирование нельзя считать соответствующим градостроительному и земельному законодательству.

Вопреки доводам апелляционной жалобы Красноярского городского Совета депутатов, возможность изъятия земельного участка (его части) для муниципальных нужд сама по себе не опровергает изложенных ранее выводов.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии муниципальных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда в апелляционном порядке, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 8 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Меркулов В.П.

Нефедов О.Н.