Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 августа 2019 г. N 87-АПА19-4 Решение областного суда об удовлетворении иска об оспаривании пункта 5 Порядка охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий регионального значения Костромской области, утв. приказом департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29 декабря 2014 года N 619, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 августа 2019 г. N 87-АПА19-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Кириллова В.С.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области на решение Костромского областного суда от 11 марта 2019 года, которым удовлетворен административный иск первого заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора об оспаривании пункта 5 Порядка охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий регионального значения Костромской области, утвержденного приказом департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29 декабря 2014 года N 619 (в редакции приказа департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29 декабря 2017 года N 140).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29 декабря 2017 года N 140 в приказ департамента природных ресурсов Костромской области от 29 декабря 2014 года N 619 "Об утверждении Порядка охраны территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий регионального значения Костромской области" внесены изменения путем изложения Порядка охраны территорий природных парков государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий регионального значения Костромской области в новой редакции.

Согласно пункту 5 Порядка охраны территорий природных парков государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий регионального значения Костромской области, утвержденного приказом департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29 декабря 2014 года N 619 (в редакции приказа департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области от 29 декабря 2017 года N 140), охрана особо охраняемых природных территорий регионального значения Костромской области, за исключением государственных природных парков и государственных природных заказников, может осуществляться юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами, с которыми департамент заключил соответствующие охранные обязательства. Форма охранного обязательства и порядок передачи вышеназванных особо охраняемых природных территорий под охрану утверждается приказом департамента.

Первый заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в Костромской областной суд с административным исковым заявлением о признании пункта 5 названного Порядка не действующим с момента вступления решения суда в законную силу, ссылаясь на противоречие оспариваемой нормы пункту 1 статьи 35 Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которой охрана особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся. По мнению прокурора, наделение юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц полномочиями по охране особо охраняемых природных территорий регионального значения противоречит федеральному законодательству, поскольку в силу пункта 3 статьи 26 и положений статьи 27 указанного федерального закона на правообладателей земельных участков возлагается обязанность по обеспечению режима особой охраны территорий памятников природы, что не соответствует объему прав и обязанностей при осуществлении полномочий по охране особо охраняемых природных территорий. Как утверждал прокурор, возложение на лиц, поименованных в пункте 5 оспариваемого Порядка, обязанности по охране особо охраняемых природных территорий регионального значения не может быть осуществлено путем заключения охранного обязательства.

Решением Костромского областного суда от 11 марта 2019 года административный иск удовлетворен.

В апелляционной жалобе департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое положение позволяет наделять юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц полномочиями по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований и условий режима охраны особо охраняемых природных территорий, что не предусмотрено Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях". При этом суд указал на имеющую неопределенность оспариваемого положения, поскольку путем оформления охранного обязательства собственники, владельцы и пользователи земельных участков принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны территорий памятников природы, но не по осуществлению охраны особо охраняемых природных территорий, что вызывает неоднозначное толкование.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда первой инстанции согласилась.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

Согласно пункту 2 статьи 2 данного федерального закона с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады.

В силу пункта 4 статьи 2 этого же федерального закона особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 названного федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

При этом пунктом 5 статьи 2 указанной федерального закона предусмотрено, что государственные природные заповедники и национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады могут быть отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения или особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки относятся к особо охраняемым природным территориям регионального значения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 35 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" охрана территорий природных парков, государственных природных заказников и других особо охраняемых природных территорий осуществляется государственными органами, в ведении которых они находятся, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Статьей 9.1 Закона Костромской области от 15 февраля 2012 года N 194-5-ЗКО "Об особо охраняемых природных территориях в Костромской области" установлено, что охрана особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется в порядке, утвержденном уполномоченным исполнительным органом государственной власти Костромской области в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Постановлением администрации Костромской области от 22 июля 2008 года N 239-а в качестве уполномоченного исполнительного органа государственной власти Костромской области в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения определен департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области с соблюдением требований законодательстве к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Согласно пункту 3 оспариваемого Порядка охрана особо охраняемых природных территорий регионального значения - совокупность мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения режима особой охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований и условий режима охраны, сохранность природных комплексов и объектов, а также инфраструктуры особо охраняемых природных территорий регионального значения.

В силу пункта 2 названного Порядка охрана особо охраняемых природных территорий регионального значения осуществляется должностными лицами департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области и учреждений, находящихся в его ведении и осуществляющих управление государственными природными парками и государственными природными заказниками регионального значения.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В силу пункта 2 статьи 27 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

При этом пунктом 3 статьи 26 этого же федерального закона предусмотрено, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство допускает возможность передачи под охрану с оформлением охранного обязательства только памятники природы федерального и регионального значения.

Возможность оформления охранного обязательства в отношении иных видов особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" не предусматривает.

Кроме того, как следует из содержания пункта 2 статьи 27 данного федерального закона, в силу охранного обязательства собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства лишь по обеспечению режима особой охраны памятников природы, но не по охране особо охраняемых природных территорий в объеме, указанном в пункте 3 оспариваемого Порядка.

Таким образом, как правильно отметил суд первой инстанции, указание в оспариваемой норме на осуществление охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения в связи с заключением охранного обязательства создает правовую неопределенность, вызывает неоднозначное толкование, что в силу приведенных выше разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации влечет признание данной нормы недействующей в полном объеме.

При этом вывод суда первой инстанции о признании оспариваемого положения не действующим с момента вступления в законную силу решения суда согласуется с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации и фактическими обстоятельствами дела.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение Костромского областного суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, поскольку указанные доводы не опровергают вывод о незаконности оспариваемого положения нормативного правового акта.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Костромского областного суда от 11 марта 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Костромской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Кириллов В.С.