Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 сентября 2019 г. N 8-АПА19-10 Суд отменил решение областного суда и признал недействующей территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Ярославской области, утв. приказом департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области от 14 декабря 2018 г. N 70-н

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 сентября 2019 г. N 8-АПА19-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Чистый город плюс" о признании не действующей в части территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Ярославской области, утвержденной приказом департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области от 14 декабря 2018 г. N 70-н, по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Чистый город плюс" на решение Ярославского областного суда от 29 апреля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя открытого акционерного общества "Чистый город плюс" Поваровой Т.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области Ворониной З.В. и Назарова А.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области (далее также - Департамент) от 14 декабря 2018 г. N 70-н, размещенным 20 декабря 2018 г. на официальном сайте Департамента и опубликованным 28 декабря 2018 г. в средстве массовой информации "Документ-Регион" N 113-а, утверждена территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Ярославской области (далее также - Территориальная схема) и признан утратившим силу приказ Департамента от 30 декабря 2016 г. N 103 "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Ярославской области".

Открытое акционерное общество "Чистый город плюс" (далее - ОАО "Чистый город плюс", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании Территориальной схемы не действующей в части включения мероприятий по завершению эксплуатации и подготовке к рекультивации полигона ОАО "Чистый город плюс", расположенного в Ростовском районе Ярославской области.

По мнению административного истца, Территориальная схема в оспариваемой части не соответствует положениям Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее также - Закон N 89-ФЗ), Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также - Закон N 135-ФЗ) и постановления Правительства Ярославской области от 31 декабря 2014 г. N 1435-п "Об утверждении Схемы территориального планирования Ярославской области и о признании утратившим силу постановления Правительства области от 23 июля 2008 г. N 385-п", поскольку предусматривает в 2020 г. завершение эксплуатации и подготовку к рекультивации указанного полигона, являющегося действующим. Наполняемость полигона составляет 34%, что предполагает возможность его эксплуатации в течение 12 лет.

Решением Ярославского областного суда от 29 апреля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ОАО "Чистый город плюс", ссылаясь на допущенные при рассмотрении дела нарушения норм материального права, просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Ссылаясь на Положение о департаменте охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, утвержденное постановлением Администрации Ярославской области от 20 марта 2007 г. N 95, не соглашается с выводом суда о том, что Департамент в соответствии со своей компетенцией имел основания для решения о включении в Территориальную схему мероприятий по завершению эксплуатации полигона. Обращает внимание, что решение о приостановлении эксплуатации полигона или его закрытии может быть принято его собственником или судом. Вывод о выработке полигоном ресурса в 2022 г. сделан судом без учета нормативных требований.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и департаментом охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

В целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается территориальная схема в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (пункт 1 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ).

Органом исполнительной власти Ярославской области, к полномочиям которого относится разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, является департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области (пункты 1.1, 2.3, 3.1.15.2 Положения о департаменте охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, утвержденного постановлением Администрации Ярославской области от 20 марта 2007 г. N 95).

Требования к территориальным схемам обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, закреплены в статье 13.3 Закона N 89-ФЗ.

Так, территориальная схема должна включать в себя: данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации); данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов; данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам); данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации; данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов; данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов; баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов; прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и содержанию территориальных схем; сведения о зонах деятельности регионального оператора; электронную модель территориальной схемы обращения с отходами (пункт 3 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ).

Территориальная схема обращения с отходами должна быть опубликована в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта Российской Федерации для всеобщего и бесплатного доступа (пункт 6 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ).

В соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 13.3 Закона N 89-ФЗ Правительством Российской Федерации 22 сентября 2018 г. принято постановление N 1130, которым утверждены Правила разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию таких схем.

Согласно пунктам 19-24 названных правил разработанный уполномоченным органом проект территориальной схемы до его утверждения подлежит общественному обсуждению. Общественное обсуждение территориальной схемы включает: размещение уполномоченным органом уведомления о датах начала и окончания проведения общественного обсуждения проекта территориальной схемы и размещение проекта территориальной схемы на сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; направление уполномоченным органом уведомления о размещении проекта территориальной схемы в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов; рассмотрение проекта территориальной схемы заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области государственного регулирования тарифов, региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, гражданами, организациями, иными заинтересованными лицами; направление федеральными органами исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области государственного регулирования тарифов, и лицами, указанными в подпункте "в" пункта 20, в уполномоченный орган предложений и замечаний; подготовка уполномоченным органом заключения по результатам рассмотрения предложений и замечаний.

Уполномоченный орган размещает проект территориальной схемы на официальном сайте с указанием дат начала и окончания проведения общественного обсуждения проекта территориальной схемы. Срок общественного обсуждения проекта территориальной схемы не может быть менее одного месяца и более 3 месяцев со дня его размещения на официальном сайте. Решение о сроке (датах начала и окончания) проведения общественного обсуждения проекта территориальной схемы на официальном сайте принимает уполномоченный орган.

Уполномоченный орган в 2-дневный срок со дня размещения проекта территориальной схемы на официальном сайте направляет уведомление о размещении проекта территориальной схемы с приложением проекта территориальной схемы на электронном носителе в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов.

Заинтересованные федеральные органы исполнительной власти и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов, рассматривают проект территориальной схемы и направляют в уполномоченный орган предложения и замечания.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области государственного регулирования тарифов, а также региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, граждане, организации, иные заинтересованные лица по результатам рассмотрения проекта территориальной схемы в срок не позднее 15 дней до дня истечения срока общественного обсуждения проекта территориальной схемы направляют в уполномоченный орган свои замечания и предложения при их наличии.

Уполномоченный орган рассматривает все замечания и предложения, поступившие в установленный срок, и подготавливает по итогам их рассмотрения заключение, содержащее информацию об учете поступивших замечаний и предложений и (или) о причинах их отклонения.

Заключение об учете поступивших замечаний и предложений и (или) о причинах их отклонения размещается уполномоченным органом на официальном сайте не позднее 4 дней до дня окончания срока общественного обсуждения.

Территориальная схема утверждается уполномоченным органом в течение 10 дней со дня окончания срока проведения общественного обсуждения при условии отсутствия замечаний.

Суд первой инстанции, проанализировав приведенное выше федеральное и региональное законодательство, определяющее полномочия органов государственной власти, правомерно констатировал, что Департамент наделен полномочиями на принятие оспариваемого нормативного правового акта, форма и вид которого, процедура принятия, а также порядок опубликования были соблюдены.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции указал, что Территориальная схема в части запланированных на 2020 г. завершения эксплуатации и подготовки к рекультивации полигона ОАО "Чистый город плюс", расположенного в Ростовском районе Ярославской области, соответствует положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

С указанным выводом Судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

Согласно статье 3 Закона N 89-ФЗ основными принципами государственной политики в области обращения с отходами являются, в том числе охрана здоровья человека, поддержание или восстановление благоприятного состояния окружающей среды и сохранение биологического разнообразия, а также научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества.

При этом территориальная схема обращения с твердыми коммунальными отходами является одним из базовых нормативных документов, на основе которого предусматривается стратегическое планирование деятельности по обращению с отходами, образующимися в результате потребления товаров (продукции), осуществляется деятельность регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами и других операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, устанавливаются предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами, разрабатываются и проводятся конкретные мероприятия по реконструкции и модернизации и строительству объектов размещения, захоронения, хранения, обезвреживания отходов и иных объектов, необходимых в области обращения с отходами, создаются места накопления твердых коммунальных отходов, разрабатываются мероприятия по предотвращению, снижению вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Министерством природных ресурсов и экологии в государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации неоднократно обращалось внимание на сокращение площади земель, которые можно использовать для размещения и удаления отходов.

В пункте 5 Рекомендаций по порядку согласования территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, утвержденных письмом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 31 мая 2016 г. N АС-03-03-36/10394 "О согласовании территориальных схем" указывается на целесообразность сокращения вовлекаемых земельных ресурсов под размещение отходов путем приведения в соответствие с нормами действующего природоохранного законодательства существующих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации объектов размещения отходов, в том числе не включенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

В силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" целями данного закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается принятие актов, которые приводят или могут привести к созданию дискриминационных условий (пункт 8 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ).

Пункт 8 статьи 4 названного Закона определяет дискриминационные условия как условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Исходя из приведенных выше положений закона, территориальная схема обращения с отходами, являясь базовым нормативным документом, предусматривающим стратегическое планирование деятельности по обращению с отходами, должна базироваться на научно обоснованном сочетании экологических и экономических интересов общества, рациональном использовании земельных ресурсов, а также обеспечении равных условий доступа на товарный рынок и недопущении ограничения конкуренции.

Как следует из материалов дела, ОАО "Чистый город плюс" эксплуатирует полигон твердых коммунальных отходов, расположенный в Ростовском районе Ярославской области. На осуществление данной деятельности у Общества имеется лицензия N (76)-2618-СР/П, выданная 23 марта 2018 г.

Полигон внесен в государственный реестр объектов размещения отходов за N 76-00003-3-00592-250914 и включен в Территориальную схему.

Согласно таблице 29 "Объекты размещения ТКО" раздела 8 "Данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" Территориальной схемы указанный объект размещения отходов имеет вместимость в размере 737 180 тонн. По состоянию на 1 января 2018 г. на полигоне было размещено 255 971 тонн твердых коммунальных отходов, что при запланированной мощности в 40 000 тонн в год позволяет эксплуатировать его еще в течение 10 лет.

При этом в таблице 38 "Перечень мероприятий, предлагаемых территориальной схемой" подраздела 11.3 раздела 11 "Данные о планируемом строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов" Территориальной схемы на 2020 г. запланировано завершение эксплуатации и подготовка к рекультивации названного объекта размещения отходов. В качестве единственного основания для завершения эксплуатации полигона указано на его несоответствие требованиям природоохранного законодательства. Также на 2021 г. запланирован ввод в эксплуатацию перспективного полигона Ростовского района вместимостью 1 350 000 тонн.

Однако доказательств, подтверждающих невозможность приведения полигона ОАО "Чистый город плюс" в соответствие с действующим законодательством и, соответственно, необходимость завершения его эксплуатации, административным ответчиком в нарушение требований части 2 статьи 62 КАС РФ представлено не было.

Напротив, согласно приложению А8 "Использование объектов размещения ТКО" Территориальной схемы полигон ОАО "Чистый город плюс" условно соответствует необходимым требованиям. В данной таблице также приведены мероприятия, которые необходимо выполнить для дальнейшей эксплуатации. Одно из таких мероприятий - организация весового контроля, как следует из материалов дела, административным истцом выполняется.

При этом Департамент согласно Положению о департаменте охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, утвержденному постановлением Администрации Ярославской области от 20 марта 2007 г. N 95, не является органом, уполномоченным оценивать соответствие мест захоронения твердых коммунальных отходов требованиям законодательства об охране окружающей среды и нормативным правовым актам, регулирующим деятельность в области обращения с отходами.

Следует отметить, что и все другие полигоны твердых коммунальных отходов Ярославской области, которые согласно Территориальной схеме продолжают эксплуатироваться, также указаны в приложении А8 как условно соответствующие необходимым требованиям, с перечислением имеющихся на таких полигонах недостатков.

Кроме того, судебная коллегия учитывает, что в соответствии с положениями пунктов 1 и 4 статьи 24.8 Закона N 89-ФЗ, Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484, Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. N 1638/16, Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 г. N 800, захоронение твердых коммунальных отходов относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с отходами, для которой устанавливаются предельные тарифы. Затраты на формирование резервного фонда для рекультивации полигона могут быть включены в необходимую валовую выручку в составе производственных расходов предприятия и учитываться при установлении тарифа.

Приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства, энергетики и регулирования тарифов Ярославской области от 19 декабря 2017 г. N 274-ткс установлены предельные тарифы на захоронение твердых коммунальных отходов для ОАО "Чистый город плюс" на 2018-2022 гг.

Однако необходимые затраты ОАО "Чистый город плюс" на рекультивацию полигона в 2020 г. в соответствии с оспариваемым нормативным правовым актом не могли быть учтены при установлении указанного тарифа.

Судебные акты, равно как и решения уполномоченных органов о приостановлении деятельности ОАО "Чистый город плюс" либо о невозможности эксплуатации используемого административным истцом полигона отсутствуют.

При таких обстоятельствах, учитывая, что запланированное в Территориальной схеме на 2020 г. завершение эксплуатации полигона твердых коммунальных отходов ОАО "Чистый город плюс" повлечет за собой исключение данного объекта размещения отходов из схемы потоков отходов и, соответственно, прекращение такой деятельности, а также необходимость строительства нового полигона, судебная коллегия полагает, что положения Территориальной схемы в оспариваемой части противоречат принципу рационального использования земельных ресурсов и создают дискриминационные условия, необоснованно ограничивая доступ организации, имеющей соответствующую лицензию, с установленными до 2022 г. тарифами, к деятельности в области обращения с отходами, что не соответствует приведенным выше положениям Закона N 89-ФЗ и Закона N 135-ФЗ.

В этой связи судебная коллегия приходит к выводу, что Территориальная схема в части включения на 2020 г. мероприятий по завершению эксплуатации подготовке к рекультивации полигона ОАО "Чистый город плюс) расположенного в Ростовском районе Ярославской области, противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу подлежит признанию не действующей с даты принятия настоящего определении (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Таким образом, вывод суда первой инстанции в данной части основан на неправильном применении норм материального права, что в силу пункта 2 стать 309 и пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении административного искового заявления ОАО "Чистый город плюс".

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ярославского областного суда от 29 апреля 2019 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать не действующей с даты принятия настоящего определения территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, на территории Ярославской области, утвержденную приказом департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области от 14 декабря 2018 г. N 70-н, в части включения на 2020 г. мероприятий по завершению эксплуатации и подготовке к рекультивации полигона ОАО "Чистый город плюс", Ростовский район.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Борисова Л.В.

Нефедов О.Н.