Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 августа 2019 г. N 38-АПА19-7 Решение областного суда об отказе в иске о признании недействующей части 5 статьи 7.1 Закона Тульской области от 24 июля 2006 г. N 727-ЗТО "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Тульской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 августа 2019 г. N 38-АПА19-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Кириллова В.С. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Хмельная бочка", индивидуальных предпринимателей Горькова Артёма Дмитриевича, Прокоповой Татьяны Николаевны, Кириллова Андрея Николаевича на решение Тульского областного суда от 14 мая 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Хмельная бочка", общества с ограниченной ответственностью "Альфа Рязань", индивидуальных предпринимателей Горькова Артёма Дмитриевича, Прокоповой Татьяны Николаевны, Кириллова Андрея Николаевича о признании недействующей части 5 статьи 7.1 Закона Тульской области от 24 июля 2006 года N 727-ЗТО "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Тульской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Хмельная бочка", индивидуальных предпринимателей Горькова А.Д., Прокоповой Т.Н., Кириллова А.Н. - Сечко А.Ф., представителя Прокоповой Т.Н. - Лебединца В.Я., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы

представителя комитета Тульской области по предпринимательству и потребительскому рынку Колчевникова В.М., представителя губернатора Тульской области Коробковой А.В., представителя Тульской областной Думы Петровичевой Л.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

14 июля 2006 года Тульской областной Думой принят и 24 июля 2006 года губернатором Тульской области подписан Закон Тульской области N 727-ЗТО "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Тульской области", опубликован в установленном порядке в изданиях "Вестник Тульской областной Думы", N 7-8 (126-127), июль-август, 2006, "Тульские известия", N 171-173, 27 июля 2006 года (далее - Закон Тульской области от 24 июля 2006 года N 727-ЗТО, Закон Тульской области).

Частью 5 статьи 7.1 (в редакции Закона Тульской области N 9-ЗТО "О внесении изменений в статьи 4 и 7.1 Закона Тульской области "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в Тульской области" N 9-ЗТО, принятого Тульской областной Думой 22 февраля 2018 года и подписанного губернатором Тульской области 26 февраля 2018 года, опубликованного в установленном порядке на сайте http://npatula.ru в Сборнике правовых актов Тульской области и иной официальной информации 26 февраля 2018 года и на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 27 февраля 2018 года (далее - Закон Тульской области от 26 февраля 2018 года N 9-ЗТО) названного закона установлено:

"Не допускается на территории Тульской области розничная продажа пива, пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемая организациями и индивидуальными предпринимателями в торговых объектах:

1) расположенных в нежилых, во встроенных, в пристроенных, во встроенно-пристроенных помещениях в многоквартирных жилых домах, вход для покупателей в которые организован со стороны двора и (или) торца данных жилых домов;

2) расположенных в помещениях, переведённых из жилого помещения в нежилое помещение в многоквартирных жилых домах.

Не допускается на территории Тульской области розничная продажа пива, пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемая организациями и индивидуальными предпринимателями в торговых объектах, расположенных в нежилых, во встроенных, в пристроенных, во встроенно-пристроенных помещениях в многоквартирных жилых домах, в розлив".

Общество с ограниченной ответственностью "Хмельная бочка", индивидуальные предприниматели Горьков А.Д., Прокопова Т.Н., Кириллов А.Н., являясь лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность по розничной продаже алкогольной продукции на территории Тульской области, обратились в суд с административным иском с учётом уточнений о признании недействующей части 5 статьи 7.1 Закона Тульской области от 24 июля 2006 года N 727-ЗТО в редакции Закона Тульской области от 26 февраля 2018 года N 9-ЗТО со дня его принятия.

В обоснование заявленных требований административные истцы сослались на то, что оспариваемые положения: приняты с превышением компетенции субъекта Российской Федерации, предоставленной федеральным законодателем в сфере розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции, поскольку, вводя дополнительные ограничения, региональный законодатель выделил из установленного законом объекта регулирования - алкогольная продукция - её виды (пиво, пивные напитки, сидр, пуаре, медовуху); содержат законодательно не установленные понятия, в частности такие термины, как "торцы жилых зданий", "продажа спиртных напитков в розлив", "встроенные и пристроенные (встроенно-пристроенные) нежилые помещения", что влечёт их неоднозначное толкование; не соответствуют требованиям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Заявители также полагали, что нарушена процедура принятия оспариваемого закона.

Определением Тульского областного суда от 9 апреля 2019 года в качестве административного соистца по настоящему административному делу привлечено общество с ограниченной ответственностью "Альфа Рязань".

Решением Тульского областного суда от 14 мая 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе общество с ограниченной ответственностью "Хмельная бочка", индивидуальные предприниматели Горьков А.Д., Прокопова Т.Н., Кириллов А.Н. просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не находит и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом Тульской области в пределах полномочий и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, права заявителей не нарушает.

При этом суд правильно исходил из того, что в силу положений Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым относятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности (пункт "б" части 1 статьи 72), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76).

Правовые основы производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничения потребления (распития) алкогольной продукции в Российской Федерации устанавливает Федеральный закон от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Федеральный закон от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ, Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции").

Государственное регулирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и ограничение потребления (распития) алкогольной продукции осуществляются в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также в целях контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области (абзац второй пункта 1 статьи 1 названного федерального закона).

Указанным целям корреспондирует Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 года N 2128-р (далее также - Концепция) и рекомендованная органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для учёта её положений при разработке региональных программ, направленных на снижение масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактику алкоголизма среди населения. В соответствии с разделами III и V Концепции достижение данных целей базируется, в том числе на принципе обеспечения приоритетности защиты жизни и здоровья граждан по отношению к экономическим интересам участников алкогольного рынка, а одной из мер по реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации является снижение доступности алкогольной продукции путём ограничения её розничной продажи по месту и времени.

Законодательство о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции согласно статье 3 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ состоит из данного закона, иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Пунктом 9 статьи 16 указанного федерального закона органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, за исключением розничной продажи алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, в том числе полный запрет на розничную продажу алкогольной продукции, за исключением розничной продажи алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания (абзац второй).

В статье 2 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" определены все категории, виды алкогольной продукции, производство и оборот которых регулируется на территории Российской Федерации.

Таким образом, данным федеральным законом в качестве обособленной, нормативно определённой категории (вида) алкогольной продукции, оборот которой в Российской Федерации, в том числе розничная продажа, подлежит регулированию как на федеральном, так и региональном уровнях, прямо предусмотрены - пиво и напитки, изготавливаемые на основе пива, сидр, пуаре, медовуха.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с суждениями суда о том, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливать дополнительные, то есть не предусмотренные статьёй 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года N 171-ФЗ ограничения времени, условий и мест розничной продажи для указанных выше видов алкогольной продукции, поскольку такие ограничения могут способствовать снижению объёмов потребления алкоголя, в частности пива, за счёт того, что в шаговой доступности жилых домов приобрести его будет невозможно. При этом ограничение оспариваемыми положениями розничной продажи пива, пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой организациями и индивидуальными предпринимателями в торговых объектах, расположенных в нежилых, во встроенных, в пристроенных, во встроенно-пристроенных помещениях в многоквартирных жилых домах, вход для покупателей в которые организован со стороны двора и (или) торца данных жилых домов и расположенных в помещениях, переведённых из жилого помещения в нежилое помещение в многоквартирных жилых домах, а также розничной продажи в розлив в торговых объектах (за исключением предприятий общественного питания), расположенных в нежилых, во встроенных, в пристроенных, во встроенно-пристроенных помещениях в многоквартирных жилых домах, относится к дополнительным ограничениям мест розничной продажи отдельных видов алкогольной продукции на территории Тульской области.

Суд первой инстанции правомерно счёл необоснованным утверждение административных истцов о содержании в оспариваемых положениях терминологии, не предусмотренной законодательством. Так, термины "встроенные", "пристроенные", "встроенно-пристроенные помещения", "торец жилого дома" применяются в Своде правил 54.13330.2016 "СНиП 31-01-2003 Здания жилые многоквартирные" (пункты 4.10, 4.12), утверждённом приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 3 декабря 2016 года N 883/пр, в Санитарно-эпидемиологических правилах "СП 2.3.6.1066-01 Предприятия торговли. Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов" (пункт 2.2), утверждённых Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации, первым заместителем Министра здравоохранения Российской Федерации 6 сентября 2001 года. Термин "продажа алкогольной продукции в розлив" содержится в Федеральном законе "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (статьи 18, 27), а равно применяется в актах федеральных органов исполнительной власти, например в приказе Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка от 19 июня 2015 года N 164 "О форме журнала учёта объёма розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции и порядке его заполнения", широко используется в профессиональном языке на предприятиях торговли и не имеет различных толкований.

Вывод суда о недопущении существенных нарушений процедуры принятия оспариваемого закона, влекущих признание его недействующим, соответствует материалам административного дела и полностью согласуется с разъяснением Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 29 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", о том, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Суд первой инстанции, вопреки утверждениям, содержащимся в апелляционной жалобе, правильно отверг доводы истца о несоответствии оспариваемых норм положениям Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции"), при этом правомерно исходил из того, что введённые Законом Тульской области дополнительные ограничения розничной продажи алкогольной продукции не могут рассматриваться как дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов в сфере торговой деятельности, поскольку такие ограничения в равной мере касаются всех хозяйствующих субъектов, действующих на территории Тульской области, следовательно, участники спорных правоотношений поставлены в одинаковое положение, исключающее дискриминационные условия доступа на товарный рынок. Региональный законодатель принятием оспариваемых положений не ограничил конкуренцию, а реализовал предоставленное ему федеральным законом полномочие устанавливать дополнительные ограничения условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, поэтому данные региональные положения Федеральному закону "О защите конкуренции", в том числе его статье 15, не противоречат.

Ссылку в апелляционной жалобе административных истцов на предоставление оспариваемыми положениями преимущественного доступа на товарный рынок предпринимателям, осуществляющим продажу таких спиртных напитков, как водка, коньяк, вино, ликёрное вино, фруктовое вино, винные напитки, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает несостоятельной по приведённым выше основаниям, а также ввиду значительного различия условий осуществления предпринимательской деятельности по розничной продаже такой алкогольной продукции, как пиво, пивные напитки, сидр, пуаре, медовуха, и предпринимательской деятельности, связанной с продажей указанных спиртных напитков и предполагающей обязательное наличие оплаченного уставного капитала (в Тульской области 500 000 руб.), получение лицензии на розничную продажу данной алкогольной продукции, соответствие стационарного торгового объекта и складского помещения требованию к общей площади (не менее 50 квадратных метров по каждому месту нахождения обособленного подразделения, в котором осуществляется розничная продажа алкогольной продукции) и т.д.

Позиция административных истцов о противоречии части 5 статьи 7.1 Закона Тульской области от 24 июля 2006 года N 727-ЗТО Концепции реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 года N 2128-р, опровергается её содержанием.

Концепция направлена на снижение объёмов потребления населением алкогольной продукции, в том числе слабоалкогольных напитков, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, предусматривает в качестве принципа государственного регулирования в названной сфере обеспечение приоритетности защиты жизни и здоровья граждан по отношению к экономическим интересам участников алкогольного рынка, а также определяет снижение доступности алкогольной продукции путём ограничения её розничной продажи по месту и времени как одну из мер по реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации.

Именно после принятия Концепции статья 16 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции", предусматривающая право субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные ограничения только времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объёма готовой продукции (пункт 3.1), Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 218-ФЗ изложена в редакции, закрепляющей более широкие полномочия субъектов Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 5 статьи 16 ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции"

Довод административных истцов о том, что оспариваемый закон вызвал последствия, противоречащие приоритетным задачам, закреплённым Концепцией: изменение структуры потребления населением алкогольной продукции за счёт уменьшения доли потребления крепких спиртных напитков при одновременном существенном снижении общего уровня потребления алкогольной продукции, представляется Судебной коллегии надуманным, поскольку изменение структуры потребления алкогольной продукции согласуется с задачей существенно снизить общий уровень потребления алкогольной продукции, чему способствуют оспариваемые положения.

На основании изложенного выводы суда первой инстанции о том, что рассматриваемое правовое регулирование осуществлено субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и в системе действующего права, оспариваемые положения Закона Тульской области от 24 июля 2006 года N 727-ЗТО не противоречат федеральному законодательству и не нарушают права заявителей, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит обоснованными.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права, не опровергают выводов суда, а потому не могут служить поводом к отмене его решения.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тульского областного суда от 14 мая 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Хмельная бочка", индивидуальных предпринимателей Горькова Артёма Дмитриевича, Прокоповой Татьяны Николаевны, Кириллова Андрея Николаевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Кириллов В.С.

Корчашкина Т.Е.