Постановление Уставного Суда Калининградской области от 27 сентября 2019 г. N 8-п "По делу о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статей 9, 11 Уставного закона Калининградской области от 2 июля 2010 года N 480 "Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области"

Уставный Суд Калининградской области в составе: председательствующего - председателя Ю.М.С., судьи А.В.К., с участием представителей:

- заявителя - В.П.О. - В.А.Ш.,

- Калининградской областной Думы как органа, принявшего правовой акт, положения которого подлежат проверке, - Д.А.Т.,

- Губернатора Калининградской области как должностного лица, подписавшего правовой акт, положения которого подлежат проверке, - А.А.К.,

руководствуясь подпунктом 1 пункта 3 статьи 52 Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 36, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статей 9, 11 Уставного закона Калининградской области от 2 июля 2010 года N 480 "Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина В.П.О.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу (Основному Закону) Калининградской области статьи 9, 11 Уставного закона Калининградской области от 2 июля 2010 года N 480 "Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области" в части незакрепления должных полномочий Уполномоченного по правам человека в Калининградской области, а именно: право на обращение в правоохранительные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного проступка, право на обращение с административными исковыми заявлениями и исковыми заявлениями в защиту неопределенного круга лиц, рассмотрение жалоб на действия должностных лиц, даже если эти действия ранее обжаловались в судебном порядке.

Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.М.С., выступления представителей сторон: В.А.Ш., Д.А.Т., А.А.К., профессиональное мнение представителя прокуратуры Калининградской области Г.В.Т., исследовав представленные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области установил:

1. В Уставный Суд 19 апреля 2019 года поступило обращение в форме запроса гражданина В.П.О. (далее - заявитель) о соответствии Уставу (Основному Закону) Калининградской области статей 9, 11 Уставного закона Калининградской области от 2 июля 2010 года N 480 "Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области" (далее - Уставный закон N 480). 24 июня 2019 года поступило уточнение предмета запроса.

Заявитель в обращении указал, что в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина, которая проявляется в создании на территории страны публичных институтов с возложением на них обязанности содействовать пресечению нарушений прав и свобод человека. При этом гарантия государственной защиты прав и свобод человека и гражданина предполагает не только создание публичных институтов, но и наделение их соразмерными функциями и полномочиями, которые должны быть объективно пригодными для восстановления нарушенных прав граждан. К числу публичных институтов, осуществляющих защиту прав и свобод человека, относятся должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

По мнению заявителя, Уставный закон N 480 наделяет Уполномоченного по правам человека в Калининградской области недостаточным количеством полномочий, что не позволяет рассматривать институт Уполномоченного по правам человека в Калининградской области в качестве достаточной гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина.

Как полагает заявитель, отсутствие необходимых прав у Уполномоченного по правам человека в Калининградской области лишает его возможности восстановить принадлежащее ему конституционное право на землю и жилище, нарушенное в результате неправомерных действий комитета муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград".

Обосновывая свою правовую позицию, заявитель указал, что в связи с возникшим спором между ним и администрацией городского округа "Город Калининград" о праве на земельный участок, он обратился в Ленинградский районный суд г. Калининграда, однако решением от 19 февраля 2019 года суд в удовлетворении его исковых требований отказал. При обращении к Уполномоченному по правам человека Калининградской области В.А.Н. с просьбой проанализировать сложившуюся ситуацию он получил ответ, что в связи с наличием судебного решения Уполномоченный по правам человека Калининградской области не вправе рассматривать по существу данное обращение.

В дополнении к обращению заявитель указал, что отсутствие в статьях 9, 11 Уставного закона N 480 должных полномочий Уполномоченного по правам человека, а именно: право на обращение в правоохранительные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного проступка, право на обращение с административными исковыми заявлениями и исковыми заявлениями в защиту неопределенного круга лиц, рассмотрение жалоб на действия должностных лиц, даже если эти действия ранее обжаловались в судебном порядке, не позволяет в полном объеме отстаивать нарушенные права граждан Калининградской области.

В обоснование своей позиции заявитель приводит нормы аналогичных законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих полномочия уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Заявитель просит признать статьи 9, 11 Уставного закона N 480 в части незакрепления вышеуказанных полномочий Уполномоченного по правам человека в Калининградской области не соответствующими статье 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области.

В ходе судебного заседания представитель заявителя В.А.Ш. поддержал в полном объеме позицию, изложенную в обращении. Указал, что необходимо расширить полномочия Уполномоченного по правам человека в Калининградской области, чтобы с большей эффективностью защищать права граждан.

Представитель Калининградской областной Думы Д.А.Т. в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве областной Думы, состоящую в том, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Уставный закон N 480 принят Калининградской областной Думой на основании пунктов 1, 2 статьи 16 Устава (Основного Закона) Калининградской области. Как следует из обращения заявителя, между ним и администрацией городского округа "Город Калининград" имеется спор о праве заявителя на земельный участок. Указала, что деятельность Уполномоченного непосредственно не связана с применением санкций правовых норм и разрешением спора о праве, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов и должностных лиц Калининградской области. Считает, что Уставный закон N 480 наделяет Уполномоченного по правам человека достаточными полномочиями по обеспечению дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.

Представитель Губернатора Калининградской области А.А.К. в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в ранее представленном письменном отзыве, а также доводы представителя Калининградской областной Думы. Полагает, что оспариваемый заявителем Уставный закон N 480 не противоречит законодательству и Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

Представитель прокуратуры Калининградской области Г.В.Т. указал, что Уставный закон N 480 соответствует федеральному законодательству и Уставу (Основному Закону) Калининградской области. Полагает, что нет прямой зависимости между нарушением прав заявителя и полномочиями Уполномоченного по правам человека.

В соответствии со статьей 70 Уставного закона Калининградской области от 2 октября 2000 года N 247 "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются статьи 9, 11 Уставного закона N 480 в той мере, в какой ими не предусмотрены полномочия Уполномоченного по правам человека в Калининградской области такие как право на обращение в правоохранительные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного проступка, право на обращение с административными исковыми заявлениями и исковыми заявлениями в защиту неопределенного круга лиц, рассмотрение жалоб на действия должностных лиц, даже если эти действия обжаловались в судебном порядке.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (статья 2).

Осуществляемая уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина относится согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Устава (Основного Закона) Калининградской области законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти Калининградской области не могут противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Калининградской области.

Как следует из положений подпунктов 1 и 3 пункта 1 статьи 7 Устава (Основного Закона) Калининградской области, деятельность органов государственной власти Калининградской области осуществляется в соответствии с принципами приоритета прав и свобод человека и гражданина, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с положениями статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области в Калининградской области обеспечивается реализация и государственная защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, федеральными законами (пункт 1); обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, их должностных лиц (пункт 3); органы государственной власти Калининградской области в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области (пункт 4).

Статьей 16.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) определено, что конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также для ее осуществления могут учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации либо иные государственные должности, создаваться государственные органы (пункт 1); порядок организации и осуществления деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации определяется конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации (пункт 3).

Согласно статье 16 Устава (Основного Закона) Калининградской области для обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения органами государственной власти Калининградской области, иными государственными органами и органами местного самоуправления и их должностными лицами в Калининградской области устанавливается должность Уполномоченного по правам человека в Калининградской области (пункт 1); порядок назначения, деятельность и статус Уполномоченного по правам человека в Калининградской области регулируются уставным законом Калининградской области (пункт 2).

Законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации осуществляет законодательный орган субъекта Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ).

Согласно Уставу (Основному Закону) Калининградской области Калининградская областная Дума осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Калининградской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Калининградской области (абзац второй статьи 22).

Реализуя предоставленные субъектам Российской Федерации указанные полномочия, Калининградская областная Дума приняла Уставный закон Калининградской области от 2 июля 2010 года N 480 "Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области", который определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Калининградской области, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

Таким образом, Уставный Суд Калининградской области приходит к выводу о том, что Уставный закон N 480 принят в рамках полномочий Калининградской областной Думы.

3. Глава 3 Уставного закона N 480 устанавливает компетенцию и деятельность по правам человека в Калининградской области.

Согласно статье 9 Уставного закона N 480 в целях выполнения своих основных задач Уполномоченный:

- осуществляет сбор, изучение и анализ информации, содержащейся в получаемых от органов государственной власти Калининградской области материалах по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, а также в обращениях граждан и общественных объединений по вопросам нарушения прав и свобод человека и гражданина, в сообщениях средств массовой информации по указанным вопросам;

- составляет общие ежегодные и специальные доклады о соблюдении прав человека и гражданина и направляет их в Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, Уполномоченному по правам человека Российской Федерации, в Калининградскую областную Думу и Губернатору Калининградской области;

- вносит в органы государственной власти Калининградской области предложения о совершенствовании механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- рассматривает направленные непосредственно Уполномоченному обращения (жалобы) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Калининградской области;

- проверяет по поручению Калининградской областной Думы, Губернатора Калининградской области, Правительства Калининградской области либо по собственной инициативе информацию о случаях нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также об отдельных фактах ущемления прав человека и гражданина, представляющих особую общественную опасность;

- принимает участие в разработке нормативных правовых актов области, затрагивающих права и свободы человека;

- по поручению Калининградской областной Думы готовит и представляет заключения по вопросам защиты прав человека. Заключения Уполномоченного не могут содержать политических оценок решений, принимаемых органами государственной власти Калининградской области по вопросам их ведения.

Уполномоченный наделен правом внесения на рассмотрение Губернатора Калининградской области проектов нормативных актов по вопросам, касающимся соблюдения прав и свобод граждан.

Уполномоченный обладает правом законодательной инициативы в Калининградской областной Думе по вопросам его ведения.

В соответствии со статьей 11 Уставного закона N 480 Уполномоченный по вопросам своей деятельности пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти Калининградской области, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а также администрациями мест принудительного содержания.

Уполномоченный вправе:

- привлекать в установленном федеральным законодательством порядке экспертов для осуществления отдельных видов работ;

- присутствовать на заседаниях Калининградской областной Думы и Правительства Калининградской области, других коллегиальных органов Калининградской области;

- в случае грубого или массового нарушения прав граждан безотлагательно выступить с докладом на очередном заседании Калининградской областной Думы;

- направлять органам государственной власти Калининградской области, государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам Калининградской области свои замечания, предложения, рекомендации по вопросам обеспечения прав и свобод человека, совершенствованию административных процедур.

Взаимодействие Уполномоченного с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, другими федеральными органами государственной власти, государственными органами Российской Федерации, государственными предприятиями, учреждениями, организациями Российской Федерации осуществляется в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, ведомственными правовыми актами федеральных органов государственной власти, государственных органов Российской Федерации, а также соглашениями, заключаемыми Уполномоченным с соответствующими органами и организациями.

При рассмотрении жалоб на решения или действия (бездействие) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, а также организаций федерального подчинения Уполномоченный вправе:

а) беспрепятственно посещать указанные территориальные органы и организации;

б) запрашивать и получать от них сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалоб;

в) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих указанных территориальных органов, организаций по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб;

г) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности указанных территориальных органов и организаций и их должностных лиц.

Таким образом, Уставный закон N 480 наделяет Уполномоченного по правам человека полномочиями по содействию восстановления нарушенных прав граждан.

4. Заявитель в своем обращении указывает на недостаточность полномочий для осуществления Уполномоченным своих функций по защите прав граждан и считает, что статьи 9 и 11 Уставного закона N 480 не соответствуют статье 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области в той мере, в какой ими не предусмотрены полномочия Уполномоченного по правам человека в Калининградской области такие как право на обращение в правоохранительные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного проступка, право на обращение с административными исковыми заявлениями и исковыми заявлениями в защиту неопределенного круга лиц, рассмотрение жалоб на действия должностных лиц, даже если эти действия обжаловались в судебном порядке.

В обоснование своей позиции он приводит нормы аналогичных законов субъектов Российской Федерации, в которых закреплены более широкие полномочия уполномоченного по правам человека.

Федеральный закон N 184-ФЗ в рамках полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения урегулировал вопросы деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, определив основы его правового статуса и компетенции, порядок правового регулирования его деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принимая во внимание, что на федеральном уровне отношения, связанные с определением правового положения (компетенции) Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, детально не урегулированы, и исходя из принципа самостоятельности субъектов Российской Федерации при осуществлении принадлежащих им полномочий (пункт "ж" части 1 статьи 1 Федерального закона N 184-ФЗ) законодатель Калининградской области обладает достаточной свободой усмотрения при определении компетенции, организационных форм и условий деятельности Уполномоченного по правам человека в Калининградской области.

При этом законодатель Калининградской области должен стремиться к тому, чтобы вводимые им правовые механизмы обеспечивали максимально эффективную реализацию Уполномоченным по правам человека в Калининградской области уставных целей.

Из анализа вышеприведенных норм следует, что Калининградская областная Дума вправе самостоятельно определять формы и процедуры реализации своих полномочий по законодательному обеспечению деятельности Уполномоченного по правам человека в Калининградской области в части наделения его соответствующими компетенциями (полномочиями).

Вместе с тем Уставный Суд обращает внимание на следующее обстоятельство.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Уставного закона N 480 Уполномоченный в своей деятельности руководствуется общепризнанными нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Калининградской области, настоящим Уставным законом, а также законами и другими нормативными правовыми актами Калининградской области.

В частности согласно статье 40 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, настоящим Кодексом и другими федеральными законами, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации может обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, публичных интересов.

Как следует из обращения, заявитель в своем запросе фактически ставит перед Уставным Судом вопрос не о соответствии Уставного закона N 480 статье 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, а о внесении в него дополнений, что является исключительным полномочием законодательного органа государственной власти Калининградской области - Калининградской областной Думы, и не относится к полномочиям Уставного Суда.

Таким образом, Уставный Суд приходит к выводу о том, что оспариваемые заявителем статьи 9, 11 Уставного закона Калининградской области от 2 июля 2010 года N 480 "Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области" в той мере, в какой ими не предусмотрены полномочия Уполномоченного по правам человека в Калининградской области такие как право на обращение в правоохранительные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного проступка, право на обращение с административными исковыми заявлениями и исковыми заявлениями в защиту неопределенного круга лиц, рассмотрение жалоб на действия должностных лиц, даже если эти действия обжаловались в судебном порядке, соответствуют Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 1 пункта 3 статьи 4, статьями 68, 69, 70, 71, 75, 83, 84, 85, 86 Уставного закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области постановил:

1. Признать статьи 9, 11 Уставного закона Калининградской области от 2 июля 2010 года N 480 "Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области" в той мере, в какой ими не предусмотрены полномочия Уполномоченного по правам человека в Калининградской области такие как право на обращение в правоохранительные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного проступка, право на обращение с административными исковыми заявлениями и исковыми заявлениями в защиту неопределенного круга лиц, рассмотрение жалоб на действия должностных лиц, даже если эти действия обжаловались в судебном порядке, соответствующими Уставу (Основному Закону) Калининградской области.

2. Настоящее Постановление окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.