Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 сентября 2019 г. N 45-АПА19-24 Решение суда первой инстанции об отказе в признании не действующим в части постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 11 декабря 2017 г. N 150-ПК "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2018-2022 годы" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 сентября 2019 г. N 45-АПА19-24

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Теплогарант" о признании не действующим в части постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 11 декабря 2017 г. N 150-ПК "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2018-2022 годы" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Теплогарант" на решение Свердловского областного суда от 30 апреля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя Региональной энергетической комиссии Свердловской области Бычина А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Региональной энергетической комиссии Свердловской области (далее также - РЭК Свердловской области, тарифный орган) от 28 января 2015 г. N 9-ПК "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую обществом с ограниченной ответственностью "Теплогарант" (город Екатеринбург)" (далее - Постановление N 9-ПК) были установлены и введены в действие по 31 декабря 2017 г. включительно, с календарной разбивкой одноставочные тарифы на тепловую энергию, поставляемую обществом с ограниченной ответственностью "Теплогарант" (далее - ООО "Теплогарант", Общество) на территории Камышловского городского округа.

Постановлениями Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 10 декабря 2015 г. N 188-ПК "О внесении изменений в некоторые постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области по установлению тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области" (далее - Постановление N 188-ПК) и от 13 декабря 2016 г. N 152-ПК "О внесении изменений в некоторые постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области по установлению тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области" (далее - Постановление N 152-ПК) в Постановление N 9-ПК вносились изменения в связи с корректировкой установленных им одноставочных тарифов.

Постановлением Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 11 декабря 2017 г. N 150-ПК "Об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на 2018-2022 годы" (далее - Постановление N 150-ПК) установлены и введены в действие на период с 1 января 2018 г. по 31 декабря 2022 г. включительно с календарной разбивкой тарифы на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов согласно приложению, в том числе тарифы на тепловую энергию, поставляемую ООО "Теплогарант" на территории Камышловского городского округа.

ООО "Теплогарант" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании Постановления N 188-ПК, Постановления N 152-ПК и Постановления N 150-ПК не действующими в части утверждения тарифов на тепловую энергию для потребителей в случае отсутствия дифференциации тарифов по схеме подключения и тарифа для населения, ссылаясь на их несоответствие положениям Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении), поскольку при установлении тарифов не учтены потери тепловой энергии, операционные и неподконтрольные расходы Общества, а экспертное заключение тарифного органа отсутствует.

Определением Свердловского областного суда от 11 марта 2019 г. требования об оспаривании Постановления N 152-ПК и Постановления N 150-ПК выделены в отдельные производства.

Решением Свердловского областного суда от 30 апреля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления о признании Постановления N 150-ПК не действующим в части отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Теплогарант" просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование указывает, что административным ответчиком при установлении тарифов необоснованно не приняты во внимание документы Общества относительно объема потерь при передаче тепловой энергии, в частности, расчет потерь в тепловых сетях ЗСМ, в котором определены суммарные нормативные тепловые потери трубопроводами за отопительный период. Судом первой инстанции не дана надлежащая оценка доводам административного истца относительно отсутствия экспертного заключения и последствий установления тарифов в экономически необоснованном размере.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и РЭК Свердловской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Законом о теплоснабжении, постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 г. N 1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", которым в том числе утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования), Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен), Правила установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определенным статьей 8 Закона о теплоснабжении (далее - Правила установления долгосрочных параметров регулирования), приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 г. N 760-э "Об утверждении методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения" (далее - Методические указания).

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении регулированию подлежат, в частности, тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельными (минимальным и (или) максимальным) уровнями указанных тарифов.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 Закона о теплоснабжении).

Таким органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в Свердловской области в соответствии с Положением о Региональной энергетической комиссии Свердловской области, утвержденным указом Губернатора Свердловской области от 13 ноября 2010 г. N 1067-УГ, является РЭК Свердловской области.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.

Государственное регулирование цен (тарифов) с применением метода индексации установленных тарифов осуществляется на основе долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования (на срок не менее чем пять лет или при установлении впервые указанных цен (тарифов) не менее чем три года), в порядке, предусмотренном Основами ценообразования (часть 4 статьи 10 Закона о теплоснабжении).

Значения долгосрочных параметров регулирования деятельности регулируемой организации, для которой устанавливаются такие тарифы, определяются органом регулирования на весь долгосрочный период регулирования, в течение которого по общему правилу не пересматриваются (пункт 51 Основ ценообразования).

Согласно части 12.1 статьи 10 Закона о теплоснабжении в случае, если долгосрочные параметры государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (долгосрочные параметры регулирования деятельности концессионера) установлены концессионным соглашением, предметом которого являются объекты теплоснабжения, находящиеся в муниципальной собственности, и в установленном Правительством Российской Федерации порядке согласованы с органом регулирования, он обязан использовать их в качестве долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения при формировании тарифов в порядке, установленном Основами ценообразования.

Пунктом 51 Основ ценообразования предусмотрено, что для регулируемых организаций, владеющих объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионного соглашения или договора аренды, долгосрочные тарифы устанавливаются на основе значений долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера или арендатора, предусмотренных конкурсной документацией и согласованных органом регулирования в порядке, установленном Правилами регулирования цен, а также значений долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера (арендатора), указанных в конкурсном предложении концессионера (арендатора) на право заключения концессионного соглашения или договора аренды.

Общество осуществляло поставку тепловой энергии, выработанной прочими организациями, по тепловым сетям, переданным Обществу на основании концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения на территории Камышловского городского округа от 30 декабря 2014 г. N б/н (далее - Концессионное соглашение), заключенного с Администрацией Камышловского городского округа по результатам проведенного конкурса. Срок действия соглашения составляет 10 лет с момента подписания, то есть по 30 декабря 2024 г.

РЭК Свердловской области на основании заявления Общества открыло дело об установлении тарифов на тепловую энергию, поставляемую потребителям на 2018-2022 гг., применив в соответствии с условиями Концессионного соглашения метод индексации установленных тарифов.

Специалистами РЭК Свердловской области проведены экспертизы представленных Обществом документов.

Решение об установлении оспариваемых тарифов принято на заседании Правления РЭК Свердловской области 11 декабря 2017 г. с соблюдением требований пунктов 30, 31 Правил регулирования тарифов. По результатам произведенных экспертиз предложений по установлению тарифов экспертной группой рассчитаны экономически обоснованные тарифы.

Судебная коллегия полагает, что суд обоснованно пришел к выводу о соответствии экспертного заключения требованиям пункта 29 Правил регулирования тарифов. Доводы апелляционной жалобы об отсутствии экспертного заключения опровергается материалами дела.

К долгосрочным параметрам государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, являющимся критериями конкурса и устанавливаемым в конкурсной документации, относятся в том числе базовый уровень операционных расходов, показатели энергосбережения и энергетической эффективности и нормативный уровень прибыли в случае, если конкурсной документацией предусмотрен метод индексации установленных тарифов (часть 13, пункты 1, 2 и 4 части 14 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении).

В соответствии с частью 9 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении, пунктом 89 Правил регулирования орган регулирования представляет организатору конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или договора аренды указанных объектов (далее - конкурс) сведения о ценах, значениях и параметрах, используемых организатором конкурса для расчета дисконтированной выручки участника конкурса, а также осуществляет согласование метода регулирования тарифов и значений долгосрочных параметров регулирования, не являющихся критериями конкурса, для включения в конкурсную документацию на основании заявления о подготовке конкурсной документации, представленного организатором конкурса.

Уровень операционных расходов первого года долгосрочного периода регулирования является базовым уровнем таких расходов (пункты 2, 59 Основ ценообразования, пункт 3 Правил установления долгосрочных параметров регулирования).

В силу пункта 59 Основ ценообразования операционные расходы регулируемой организации устанавливаются на каждый год долгосрочного периода регулирования путем индексации базового уровня операционных расходов.

Пунктом 8.4 Концессионного соглашения определено, что Концессионным соглашением установлены долгосрочные параметры тарифного регулирования (базовый уровень операционных расходов, нормативный уровень прибыли, показатели энергосбережения и энергетической эффективности, уровень потерь тепловой энергии к полезному отпуску и удельный расход энергетических ресурсов на единицу объема полезного отпуска тепловой энергии) на весь период действия данного соглашения, которые не подлежат пересмотру.

Неподконтрольные расходы определяются в соответствии с пунктом 62 Основ ценообразования и включает среди прочего величину амортизации основных средств и отчисления на социальные нужды (пункт 73 Основ ценообразования), которые оспаривало Общество при подачи административного иска.

Порядок расчета тарифов с применением метода индексации установленных тарифов предусматривает ежегодное уточнение регулирующим органом плановой необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) в целях корректировки долгосрочного тарифа, ранее установленного на год, следующего за текущим годом (пункт 52 Основ ценообразования, пункт 49 Методических указаний).

Как усматривается из материалов дела, 2018 г. был первым (базовым) годом долгосрочного периода регулирования 2018-2022 гг. В настоящий момент Общество осуществляет иной вид регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения - передачу тепловой энергии, тариф на который установлен постановлением РЭК Свердловской области от 25 декабря 2018 г. N 312-ПК "Об установлении тарифов на тепловую энергию (услуги по передаче тепловой энергии) на территории Камышловского городского округа" (далее - Постановление N 312-ПК). По результатам рассмотрения Администрацией Камышловского городского округа заявок теплоснабжающих организаций 18 марта 2019 г. статус единой теплоснабжающей организации ООО "Теплогарант" не получило. Постановлением N 312-ПК с 1 января 2019 г. оспариваемые тарифы признаны утратившими силу.

Согласно пункту 51 Основ ценообразования в случае если стороны концессионного соглашения договорились об изменении долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера, долгосрочные тарифы устанавливаются с применением новых значений долгосрочных параметров регулирования деятельности концессионера при условии, что эти значения были предварительно согласованы органом регулирования в порядке, установленном Правилами регулирования цен.

Суд первой инстанции, установив, что соглашение об изменении долгосрочных параметров регулирования достигнуто не было, правильно пришел к выводу, что в таком случае при установлении тарифа применению подлежат долгосрочные параметры регулирования, установленные в соответствии с Концессионным соглашением, в связи с чем обоснованно отклонил доводы Общества о том, что уровень операционных расходов подлежал определению тарифным органом исходя из фактически понесенных и документально подтвержденных затрат, как основанные на неправильном толковании норм материального права.

Тарифным органом неподконтрольные расходы приняты в размере отчислений на социальные нужды, определенных органом регулирования в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный Фонд обязательного медицинского страхования", а также амортизационных отчислений, рассчитанных на основании анализа представленных регулируемой организацией бухгалтерской и статистической отчетности. В связи с отсутствием обоснования величина арендной платы исключена из расчета.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии с приведенными нормами действующего законодательства, определяющего порядок ценообразования в сфере теплоснабжения, при расчете долгосрочных тарифов методом индексации заявленная сумма операционных (подконтрольных) расходов на первый год долгосрочного периода правильно рассчитана тарифным органом на основании пункта 51 Основ ценообразования, пункта 12 Правил регулирования цен в размере, определенном Концессионным соглашением. Исключение или уменьшение РЭК Свердловской области и расходов по отдельным статьям неподконтрольных затрат, указанных в предложении Общества при определении величины необходимой валовой выручки, обусловлено непредставлением ООО "Теплогарант" надлежащих документов, подтверждающих расчеты, объемы и экономическую обоснованность заявленных расходов, что соответствует федеральному законодательству и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, полномочиям тарифного органа, а также принципам и целям тарифного регулирования.

В данной части решение суда не обжалуется.

По мнению ООО "Теплогарант", тарифный орган неправильно определил объем потерь тепловой энергии на основании данных Концессионного соглашения, поскольку он подлежал расчету исходя из фактически понесенных и документально подтвержденных объемов.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы в части несогласия Общества с выводами суда относительно принятого тарифным органом объема потерь тепловой энергии исходя из следующего.

Согласно пункту 90 Основ ценообразования при установлении тарифов на услуги по передаче тепловой энергии расходы на приобретение тепловой энергии в целях компенсации потерь при передаче тепловой энергии учитываются только в объеме нормативных технологических потерь, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом.

Соответствующие исключения установлены абзацами вторым - четвертым пункта 90.

Для регулируемых организаций, владеющих объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионного соглашения или договора аренды, расходы на приобретение тепловой энергии в целях компенсации потерь при передаче тепловой энергии определяются в соответствии с абзацем вторым пункта 38 данного документа (абзац второй пункта 90).

В случае если по данным, представляемым регулируемой организацией, владеющей объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионного соглашения или договора аренды, более 75 процентов фактического объема отпуска тепловой энергии из эксплуатируемых ею тепловых сетей определялось по показаниям приборов учета в предыдущий отчетный период, то в необходимую валовую выручку такой регулируемой организации на 3 последующих года включаются расходы на оплату фактического объема потерь, рассчитанного по данным за предыдущий отчетный период, с применением к нему определяемых органом регулирования ежегодных темпов снижения объема потерь тепловой энергии исходя из необходимости доведения объема таких потерь до уровня потерь тепловой энергии (теплоносителя), установленного в конкурсном предложении концессионера (арендатора) на соответствующий год (абзац третий пункта 90).

В случае если по данным, представленным регулируемой организацией, не входящей в число организаций, указанных в абзаце третьем данного пункта, более 75 процентов фактического объема отпуска тепловой энергии из эксплуатируемых ею тепловых сетей определялось по показаниям приборов учета в предыдущий отчетный период, то в необходимую валовую выручку такой регулируемой организации на последующие годы включаются расходы на оплату фактического объема потерь, рассчитанного по данным за предыдущий отчетный период, с применением к нему определяемых органом регулирования ежегодных темпов снижения объема потерь тепловой энергии до уровня нормативных технологических потерь, соответствующих инвестиционной программе регулируемой организации (абзац четвертый пункта 90).

Согласно пункту 38 Основ ценообразования расходы регулируемой организации на приобретаемые энергетические ресурсы, холодную воду и теплоноситель определяются как сумма произведений расчетных объемов приобретаемых энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя, включающих потери при производстве и передаче тепловой энергии и теплоносителя, на соответствующие плановые (расчетные) цены. В случае если регулируемая организация владеет объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, на основании концессионного соглашения или договора аренды и в составе показателей энергосбережения и энергетической эффективности, установленных в качестве критериев конкурса на право заключения концессионного соглашения или договора аренды, предусмотрен уровень потерь тепловой энергии (теплоносителя), то для регулирования тарифов на тепловую энергию применяется уровень потерь тепловой энергии (теплоносителя), указанный в конкурсном предложении концессионера или арендатора на соответствующий год действия концессионного соглашения или договора аренды.

Разрешая административное дело, суд первой инстанции, руководствуясь приведенными положениями федерального законодательства, установив, что уровень потерь тепловой энергии определен в Концессионном соглашении, соглашение об изменении долгосрочных параметров регулирования деятельности комиссионера в части оспариваемого показателя достигнуто не было, давая оценку правомерности действий регулирующего органа, пришел к верным выводам, что оспариваемое в части в рамках данного административного дела постановление тарифного органа соответствует требованиям нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере теплоснабжения, имеющих большую юридическую силу, подход, примененный тарифным органом при определении объема потерь, является законным и правильным, в связи с чем обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Мотивы, по которым суд пришел к такому заключению, подробно изложены в обжалуемом решении, Судебная коллегия находит их убедительными, основанными на правильном применении норм действующего законодательства. При этом суд на основании подробного исследования материалов тарифного дела и представленных сторонами доказательств дал надлежащую оценку доводам административного истца по существу спора относительно показателей, составляющих элементы оспариваемых тарифов.

Несогласие Общества с выводами суда, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, и не подтверждают, что имеет место нарушение судом норм права.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, Судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку они не опровергают выводы суда и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, аналогичны доводам, которые были предметом исследования и оценки суда первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Свердловского областного суда от 30 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Теплогарант" - без удовлетворения.

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Калинина Л.А.

Нефедов О.Н.