Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2019 г. N 44-АПА19-25 Суд изменил вынесенное ранее решение суда первой инстанции и признал частично не действующим пункт 2 статьи 7 Закона Пермского края от 4 июля 2018 г. N 256-ПК "О реализации отдельных полномочий в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на территории Пермского края"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2019 г. N 44-АПА19-25

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании не действующим в части пункта 2 статьи 7 и пункта 2 статьи 8 Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N 256-ПК "О реализации отдельных полномочий в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на территории Пермского края" по апелляционной жалобе Губернатора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 5 апреля 2019 года, которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Пермского края от 4 июля N 256-ПК "О реализации отдельных полномочий в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на территории Пермского края" (далее - Закон N 256-ПК), размещённый 6 июля 2018 года на официальном интернет-портале правовой информации и опубликованный в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", N 26, 9 июля 2018 года принят в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ) в целях регулирования отношений в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на территории Пермского края, предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду.

Пунктом 2 статьи 7 поименованного регионального закона определено, что в установленных Правительством Пермского края случаях собственники твёрдых коммунальных отходов осуществляют их разделение по видам отходов в соответствии с порядком накопления твёрдых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления) при создании условий для раздельного накопления твёрдых коммунальных отходов.

Статья 8 этого закона, регулируя вопросы информации в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, в пункте 2 установила, что доступ к указанной информации обеспечивается уполномоченным органом, региональным оператором (региональными операторами) и операторами по обращению с твёрдыми коммунальными отходами путём её размещения в форме открытых данных на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в соответствии с порядком создания, эксплуатации и модернизации информационной системы "Электронная модель территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, на территории Пермского края".

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным иском о признании не действующими приведённых региональных правовых норм ввиду несоответствия их содержания требованиям Федерального закона N 89-ФЗ, Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156 (далее - Правила обращения с твёрдыми коммунальными отходами), Стандартов раскрытия информации в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2016 года N 564 (далее - Стандарты), поскольку не предусматривает обязанность иных (помимо собственников) уполномоченных лиц осуществлять раздельный сбор твёрдых коммунальных отходов, а также не в полном объёме воспроизведены способы обеспечения доступа к информации в сфере обращения с отходами.

Решением Пермского краевого суда от 5 апреля 2019 года заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Губернатор Пермского края ставит вопрос об отмене судебного акта, как незаконного и необоснованного, ввиду неправильного применения норм материального права, вынесении нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Пермского края представлены возражения о несостоятельности её доводов и законности судебного решения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились.

На основании статьи 213 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, Судебная коллегия считает решение суда первой инстанции правильным, основания для его отмены не находит.

Удовлетворяя требования административного истца, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами обязанность по их разделению при накоплении возложена федеральным законодательством не только на собственников таких отходов, но и на уполномоченных собственниками лиц, заключивших или обязанных заключить с региональным оператором договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами; сделал верный вывод о несоответствии требованиям имеющих большую юридическую силу нормативных правовых актов ограничение региональным законодателем способов получения информации в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующих общественные отношения в сфере оборота твёрдых бытовых отходов.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия субъектов Российской Федерации по решению вопросов, касающихся организации деятельности по накоплению, сбору твёрдых коммунальных отходов, закреплены в подпункте 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 6 Федерального закона N 89-ФЗ.

В соответствии со статьёй 1 Федерального закона N 89-ФЗ твёрдые коммунальные отходы - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд, а также отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Накопление отходов путём их раздельного складирования по видам отходов, группам отходов, группам однородных отходов (раздельное накопление) предусмотрено пунктом 2 статьи 13.4 поименованного закона.

Пунктом 6 указанной статьи установлено, что порядок осуществления накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов, заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами определён Правилами обращения с твёрдыми коммунальными отходами.

Названный федеральный подзаконный нормативный правовой акт, устанавливая в том числе порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, а также основания, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, в пункте 19 определил, что в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, потребители обязаны осуществлять разделение твёрдых коммунальных отходов по видам отходов и складирование сортированных твёрдых коммунальных отходов в отдельных контейнерах для соответствующих видов твёрдых коммунальных отходов, что не влечёт необходимости получения потребителем лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности.

При этом потребителем признаётся не только собственник твердых коммунальных отходов, но и уполномоченное им лицо, заключившее или обязанное заключить с региональным оператором договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, который в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, обязан осуществлять разделение твёрдых коммунальных отходов по видам отходов и складирование сортированных твёрдых коммунальных отходов в отдельных контейнерах для соответствующих видов твёрдых коммунальных отходов (пункт 1 Правил обращения с твёрдыми коммунальными отходами).

Таким образом, на федеральном уровне определены субъекты, обязанные осуществлять разделение твёрдых коммунальных отходов по их видам в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, изменение (ограничение) данного круга лиц применительно к сфере накопления твёрдых коммунальных отходов региональным нормативным правовым актом не соответствует приведённым выше федеральным нормам, с учётом не тождественности понятий "собственник" и "потребитель".

Обоснованно суд признал несостоятельной ссылку на правомочия собственника в понимании Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку специальной нормой, содержащейся в Правилах обращения с твёрдыми коммунальными отходами, лицом, участвующим в обращении с отходами, является не только их собственник, но и уполномоченное им лицо, заключившее или обязанное заключить с региональным оператором договор на оказание услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами.

Доводы апелляционной жалобы о том, что федеральный законодатель не определил содержание термина "разделение отходов", не урегулировал данные правоотношения, одновременно разрешив субъекту Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения, а значит, отсутствуют противоречия оспариваемых региональных норм, подлежат отклонению как основанные на неверном понимании закона.

Полномочия субъекта Российской Федерации по организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твёрдых коммунальных отходов, закреплённые статьёй 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ, не предполагают произвольное их использование и осуществление правового регулирования в названной сфере, не соответствующее федеральным нормам.

Федеральный закон N 89-ФЗ, закрепляя право на получение информации в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами и признавая её общедоступной, за исключением информации, составляющей государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, определил, что раскрытие такой информации осуществляется уполномоченным органом субъекта Российской Федерации, региональным оператором и операторами по обращению с твёрдыми коммунальными отходами в соответствии с утверждёнными Правительством Российской Федерации стандартами раскрытия информации (пункт 1 статьи 24.11).

Суд первой инстанции, сопоставив содержание пункта 3 Стандартов, определяющего в подпунктах "а" - "г" пути раскрытия информации, с предписаниями пункта 2 статьи 8 Закона N 256-ПК, правильно признал не действующим названную региональную норму, как не предусматривающую в полном объёме перечисленные в федеральной норме способы раскрытия информации в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, обоснованно указав на отсутствие у субъекта Российской Федерации права ограничивать пути раскрытия информации, установление которых является прерогативой Правительства Российской Федерации.

То обстоятельство, что пункт 1 статьи 8 Закона N 256-ПК содержит отсылочную норму к утверждённым Правительством Российской Федерации стандартам раскрытия информации, вывод суда не опровергает, поскольку оспариваемый пункт этой статьи несёт самостоятельную правовую нагрузку, допуская возможность осуществлять раскрытие информации исключительно указанными в нём методами.

Иных доводов апелляционная жалоба не содержит, нарушений норм процессуального права, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в качестве безусловных оснований для отмены судебного акта, при разрешении заявленных требований не допущено, суд первой инстанции принял верное решение о несоответствии оспариваемых региональных норм федеральному законодательству.

Вместе с тем Судебная коллегия считает, что пункт 2 статьи 7 Закона N 256-ПК, как возлагающий названную в нём обязанность только на собственников твёрдых коммунальных отходов, признаваемых потребителями, не соответствует имеющим большую силу нормативным правовым актам исключительно в той мере, в которой не устанавливает обязанность иных (помимо собственников) уполномоченных лиц осуществлять раздельный сбор твёрдых коммунальных отходов.

Следовательно, в указанной части судебный акт подлежит изменению.

С учётом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 5 апреля 2019 года изменить, изложив резолютивную часть в отношении пункта 2 статьи 7 в следующей редакции:

признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 статьи 7 Закона Пермского края от 4 июля 2018 года N 256-ПК "О реализации отдельных полномочий в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами на территории Пермского края" в той мере, в которой им не предусмотрена обязанность иных (помимо собственников) уполномоченных лиц осуществлять раздельный сбор твёрдых коммунальных отходов.

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Губернатора Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.