Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 августа 2019 г. N 117-АПА19-5 Суд отменил решение первой инстанции и отказал в признании частично не действующей Методики определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности г. Севастополя, утв. постановлением Правительства Севастополя от 9 ноября 2015 г. N 1030-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя и внесении изменений в постановления Правительства Севастополя от 31.03.2015 N 246-ПП и от 29.05.2015 N 459-ПП"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 августа 2019 г. N 117-АПА19-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В.и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "220 М" (далее - Общество) об оспаривании отдельных положений Методики определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя (далее - Методика), утверждённой постановлением Правительства Севастополя от 9 ноября 2015 года N 1030-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя и внесении изменений в постановления Правительства Севастополя от 31 марта 2015 года N 246-ПП и от 29 мая 2015 года N 459-ПП" (далее - Постановление N 1030-ПП) по апелляционным жалобам Правительства Севастополя, Главного управления потребительского рынка и лицензирования Севастополя, апелляционному представлению заместителя прокурора города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 19 апреля 2019 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Правительства Севастополя Кательницкого В.В. и Адаменко Д.А., представителей Главного управления потребительского рынка и лицензирования Севастополя Ксенза А.Н. и Ядрину О.В., поддержавших доводы жалоб, возражения представителя административного истца Морозова В.С. и представителя уполномоченного по защите прав предпринимателей в городе Севастополь Саакяна А.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рыжкова М.И., поддержавшего апелляционное представление, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

размещённым 10 ноября 2015 года на официальном сайте Правительства Севастополя в сети Интернет (https://sevastopol.gov.ru/docs/253/42097/) Постановлением N 1030-ПП наряду с другими актами утверждена Методика, являющаяся приложением N 5, действующая в редакции 26 декабря 2018 года, согласно пункту 1 которой размер начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта (далее - НТО) на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя, за календарный месяц рассчитывается по формуле , где:

Р - размер начальной цены договора на размещение НТО (рублей в месяц без НДС);

R - базовый размер платы за размещение НТО за 1 кв.м, равный 600 рублям за календарный месяц;

Кф - корректирующий коэффициент, учитывающий функциональное использование НТО;

S - площадь места размещения НТО в соответствии со Схемой размещения НТО на территории города Севастополя.

Корректирующие коэффициенты в зависимости от функционального использования приведены в таблице, подпункт 13 которой устанавливает коэффициент 0,50 для НТО, использующихся для оказания услуг по ремонту, техническому обслуживанию и (или) мойке автомототранспортных средств.

Кт - корректирующий коэффициент, учитывающий территориальное размещение НТО, значения которого в зависимости от территории размещения также приведены в таблице. Так, в подпункте 4 установлен коэффициент 1,80 для Ленинского и Гагаринского муниципальных округов, за исключением отдельных территорий.

Общество обратилось с административным иском, уточнив требования в ходе судебного разбирательства, о признании недействующим со дня принятия Постановления N 1030-ПП пункта 1 Методики в части определения начальной цены договора на размещение НТО в части установленных в формуле определения платы за размещение НТО значений: базовый размер платы за размещение НТО за 1 кв.м, равный 600 рублям, Кт - корректирующий коэффициент, учитывающий территориальное размещение НТО, равный 1,80, Кф - корректирующий коэффициент, учитывающий функциональное использование НТО, равный 0,50, применение которых повлекло существенное увеличение размера платы за НТО, нарушение прав Общества на осуществление предпринимательской деятельности по оказанию населению услуг по ремонту и техническому обслуживанию автотранспортных средств на 20 объектах.

По мнению административного истца, Методика в оспариваемой части является необоснованной и противоречит основным принципам определения арендной платы, закреплённым в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", а именно принципам экономической обоснованности, предсказуемости расчёта размера платы, запрета необоснованных предпочтений.

Решением Севастопольского городского суда от 19 апреля 2019 года административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционных жалобах Правительство Севастополя, Главное управление потребительского рынка и лицензирования Севастополя ставят вопрос об отмене судебного акта и принятии по делу нового решения об отказе в заявленных требованиях, считая, что выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права.

В апелляционном представлении заместителя прокурора города Севастополя также указывается на ошибочность выводов суда ввиду неправильного применения норм материального права.

Уполномоченным по защите прав предпринимателей в городе Севастополе и Обществом поданы возражения на апелляционные жалобы и представление о несостоятельности их доводов и законности судебного решения.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и представления, возражений на них, Судебная коллегия считает решение суда подлежащим отмене исходя из следующего.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, проанализировав положения подпункта 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации о принципе платности использования земли, главы V.6 этого же кодекса, устанавливающие особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности при размещении на них НТО (подпункт 6 пункта 1 статьи 39.33, пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации), частей 1-3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" о размещении НТО на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, в соответствии со схемой их размещения с учётом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, сделал верный вывод, что федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка предоставления земельных участков для размещения НТО на основании схемы их размещения как с предоставлением земельного участка, так и без предоставления, в том числе на конкурентной основе, то есть возможно заключение как договора аренды земельного участка, на котором размещается НТО, так и иного договора в целях размещения НТО, который, являясь одним из способов использования земельных участков, предполагается платным.

Правомерно суд указал, что федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения НТО на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в НТО, на использование земель или земельных участков в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора.

Исходя из приведённых законоположений, а также с учётом регионального законодательства, определяющего полномочия Правительства города Севастополя (часть 2 статьи 31, часть 1 статьи 35 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 года N 1-ЗС, принятого Законодательным Собранием г. Севастополя 11 апреля 2014 года, пункт 16 части 1 статьи 25 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 года N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя"), суд первой инстанции правомерно констатировал, что утверждение Правительством Севастополя Методики осуществлено в пределах компетенции и полномочий данного органа исполнительной власти.

Вместе с тем заключение суда первой инстанции о несоответствии оспариваемых региональных предписаний принципу экономической обоснованности и несостоятельности представленных в судебное заседание Правительством Севастополя и заинтересованным лицом - Главным управлением потребительского рынка и лицензирования Севастополя расчётов, обосновывающих правовое регулирование начальной цены договора на размещение НТО, является ошибочным, основанным на неправильном толковании норм материального права.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции не привёл конкретные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок и критерии определения экономической обоснованности размера платы за размещение НТО, форму такого обоснования, положения которого административный ответчик нарушил.

На федеральном уровне вопрос об определении размера платы по договору на размещение НТО не урегулирован. Принимая во внимание, что целью заключения такого договора является размещение НТО на муниципальных или государственных землях, как и в случае заключения договора аренды земельного участка, к правоотношениям в сфере определения первоначальной цены названного выше договора применимы основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками, к числу которых относится арендная плата и земельный налог.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде названных земельных участков, к числу которых относится принцип предсказуемости расчёта размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчёта арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя, а также принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учётом категории земель, к которой отнесён такой земельный участок, и его разрешённого использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2004 года N 209-О по заявлению об оспаривании отдельных положений Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 года "О плате за землю", судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчёта сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

При этом нельзя не учитывать, что государственные органы, обладая необходимой дискрецией при определении (изменении) размера арендной платы и порядка её расчёта, одновременно связаны требованиями законодательства и необходимостью обеспечить эффективное использование земли на основании оценки её экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 года N 424-О).

Таким образом, оспариваемые региональные нормы подлежали признанию недействующими в случае установления произвольности установленного ими правового регулирования без учёта объективных условий хозяйственной деятельности.

Между тем, как видно из материалов дела, Главное управление потребительского рынка и лицензирования Севастополя, разработчик Методики, представил заключение, обосновывающие определение оспариваемых показателей, применяемых для определения начальной цены договора размещения НТО, согласно которому основой Методики является установленная постановлением Правительства Севастополя от 28 ноября 2014 года N 515 "Об утверждении нормативной цены земли" нормативная цена за квадратный метр земельных участков по виду разрешённого использования земли предпринимательства (земли торговли, страховой и банковской деятельности, делового управления, гостиничного обслуживания, земли отдыха, развлечения, земли обслуживания автотранспорта, общественного питания и т.п.), бытового обслуживания, причалы для маломерных судов, что изменения формулы расчёта названной цены было обусловлено необходимостью обеспечить равные условия для всех хозяйствующих субъектов, как заключивших договоры на размещение НТО по результатам торгов, так и заключивших договоры без проведения торгов, что свидетельствует о соблюдении не только принципа экономического обоснования, но и принципа запрета необоснованного предпочтения.

Поскольку базовый размер платы за размещение нестационарного торгового объекта за 1 кв.м, равный 600 рублям за календарный месяц, исчислен из нормативной цены земли - показатель, характеризующий стоимость участка определённого качества и местоположения, исходя из потенциального дохода за расчётный срок окупаемости (статья 25 Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 года N 1738-1 "О плате за землю"), то у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для вывода о том, что доходность не учитывалась при оценке экономической обоснованности принимаемого нормативного правового акта.

Таким образом, вопреки утверждению административного истца, оспариваемая Методика имеет экономическое обоснование, принята не произвольно, размер платы по договору о размещении НТО конкретизирован с учётом факторов, влияющих на уровень доходности нестационарных торговых объектов, в том числе учтена совокупность коэффициентов, характеризующих различные условия работы нестационарных торговых объектов, вид функционального использования НТО, а также месторасположение нестационарного торгового объекта в зависимости от района города.

Не нарушен при принятии нормативного правового акта и принцип предсказуемости правового регулирования, поскольку, как усматривается из содержания договора на размещение НТО, он предусматривает возможность изменения платы за размещение НТО в случае изменения методики расчётов платы, но не чаще одного раза в год.

Довод о том, что вводимое правовое регулирование влечёт увеличение начальной цены договора на размещение НТО и повышает финансовую нагрузку на участников правового регулирования, не свидетельствует о незаконности оспариваемых норм Методики, положения которой в равной мере распространяются на всех субъектов торговой деятельности в НТО, конкуренцию не ограничивает, а равно не создаёт необоснованных препятствий для осуществления ими предпринимательской деятельности.

При таком положении Судебная коллегия считает, что у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для признания оспариваемых региональных норм недействующими, как не соответствующих нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следовательно, решение Севастопольского городского суда не может быть признано законным, подлежит отмене с принятием по настоящему делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Ввиду изложенного, руководствуясь положениями статей 309-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Севастопольского городского суда от 19 апреля 2019 года отменить, и принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "220 М" об оспаривании Методики определения начальной цены договора на размещение нестационарного торгового объекта на земельном участке, находящемся в собственности города Севастополя, утверждённой постановлением Правительства Севастополя от 9 ноября 2015 года N 1030-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов на территории города Севастополя и внесении изменений в постановления Правительства Севастополя от 31 марта 2015 года N 246-ПП и от 29 мая 2015 года N 459-ПП", в части установления базового размера платы за размещение нестационарного торгового объекта за 1 кв.м, равного 600 рублям за календарный месяц; корректирующего коэффициента, учитывающего функциональное использование нестационарного торгового объекта (Кф) в размере 0,50; корректирующего коэффициента, учитывающего территориальное размещение нестационарного торгового объекта (Кт) 1,80 отказать.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.