Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2019 г. N 71-АПА19-7 Суд отменил вынесенное ранее решение суда первой инстанции и признал не действующими в части Генеральный план городского округа "Город Калининград", утв. решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225, и Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утв. решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 сентября 2019 г. N 71-АПА19-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Абакумовой И.Д.,

судей Нефедова О.Н. и Николаевой О.В.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Ваняткина Вадима Александровича о признании не действующими в части Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225, и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339, по апелляционной жалобе Ваняткина Вадима Александровича на решение Калининградского областного суда от 29 апреля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения Ваняткина В.А. и его представителя Иванова С.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Ваняткин В.А. обратился в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана городского округа "Город Калининград", утвержденного решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225 (далее также - Генеральный план), и Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339 (далее также - Правила землепользования и застройки, Решение N 339), в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: г. ..., зоны с особыми условиями использования территорий Н-2 (зона санитарной охраны источников водоснабжения, I пояс).

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником указанного земельного участка, предназначенного под строительство индивидуального жилого дома. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют статье 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N 52-ФЗ) и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 "О введении в действие Санитарных правил и норм "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" (далее также - СанПиН 2.1.4.1110-02).

Решением Калининградского областного суда от 29 апреля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Ваняткин В.А. просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование указывает, что в нарушение пункта 5 статьи 18 Закона N 52-ФЗ границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственного водоснабжения органами исполнительной власти Калининградской области не устанавливались, проект границ зон санитарной охраны не разрабатывался, санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии их санитарным правилам не выдавалось. Обращает внимание, что питьевой канал "Школьный" является водоводом, расположенным вне территории водозабора, а не источником водоснабжения, в связи с чем на него не распространяются положения подпункта 2.3.1.1 СанПиН 2.1.4.1110-02, и должна устанавливаться не зона санитарной защиты, а санитарно-защитная полоса, ширина которой может быть сокращена в силу подпункта 2.4.3 названных санитарных правил. В жалобе также указывается, что на момент формирования спорного земельного участка в 2003 г. в отношении питьевого канала "Школьный" была установлена полоса санитарной охраны шириной 25 м в каждую сторону от бровки канала.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Агентством по архитектуре, градостроению и перспективному развитию Калининградской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Город Калининград является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 г. N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа").

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.

Законом Калининградской области от 30 ноября 2016 г. N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19) утверждение документов территориального планирования муниципальных образований и правил землепользования и застройки муниципальных образований Калининградской области, внесение изменений в такие документы отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области.

Пунктом 4 статьи 2 Закона N 19 предусмотрено, что документы территориального планирования муниципальных образований Калининградской области, документы градостроительного зонирования муниципальных образований Калининградской области, документация по планировке территории муниципальных образований Калининградской области, местные нормативы градостроительного проектирования, разработка которых была начата до вступления в силу этого закона, утверждаются органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки, учитывая, что разработка этих правил началась до вступления в силу Закона N 19, приняты уполномоченным на дату их принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный по адресу: г. ..., на картографическом материале Генерального плана и Правил землепользования и застройки отражен в границах I пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что отображение в материалах по обоснованию Генерального плана и в Правилах землепользования и застройки минимальных границ зон санитарной охраны питьевого канала "Школьный", определенных непосредственно СанПиН 2.1.4.1110-02, не противоречит нормам градостроительного и водного законодательства, а также законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

При этом суд исходил из того, что на момент образования спорного земельного участка и постановки его на кадастровый учет часть территории этого участка на карте зон с особыми условиями использования территории по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 29 июня 2009 г. N 146 и утративших силу в связи с принятием Решения N 339, уже была отнесена к зоне санитарной охраны источников водоснабжения I пояса.

Доводы административного истца об отсутствии проекта зон санитарной охраны источника питьевого водоснабжения судом были отклонены со ссылкой на то, что правило об установлении границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации было введено в пункт 5 статьи 18 Закона N 52 Федеральным законом от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", не содержавшим положений о признании утратившими силу ранее изданных актов, устанавливающих границы зон санитарной охраны, а действующие СанПиН 2.1.4.1110-02 позволяли определить минимальные размеры границ зон охраны источников водоснабжения и не предусматривали возможность уменьшения территории первого пояса зоны санитарной охраны.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что указанные выводы сделаны с нарушением норм материального права по следующим основаниям.

Частью 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Согласно пункту 1 статьи 18 Закона N 52-ФЗ водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.

Использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта (пункт 3 статьи 18 Закона N 52-ФЗ).

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации (пункт 5 статьи 18 Закона N 52-ФЗ в редакции Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Пунктом 5 статьи 18 Закона N 52-ФЗ в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия оспариваемых Генерального плана и Правил землепользования и застройки также устанавливалось предписание о том, что границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Как следует из пунктов 1.4 и 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02, зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах в составе трех поясов, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. При этом первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение - защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов. Проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке (пункты 1.6 и 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Из приведенных норм, а также положений Закона N 131-ФЗ и Закона N 52-ФЗ следует, что вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

В картографическом материале Генерального плана и Правил землепользования и застройки отображение границ I пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения произведено в отсутствие проекта зоны санитарной охраны и санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Нормативный правовой акт органа исполнительной власти Калининградской области, устанавливающий в городском округе "Город Калининград" зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, отсутствует. Постановление администрации Калининградской области от 18 июля 1995 г. N 348 "Об утверждении зон санитарной охраны водоисточников и сооружений Калининградского водопровода и комплекса мероприятий по улучшению санитарного состояния этих зон" утратило силу с 3 декабря 2015 г. в связи с изданием постановления Правительства Калининградской области от 3 декабря 2015 г. N 673.

Вывод суда о том, что земельный участок с кадастровым номером ... был сформирован в период действия Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденных решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 29 июня 2009 г. N 146, является ошибочным. Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости указанный участок поставлен на кадастровый учет 16 сентября 2003 г.

При таких обстоятельствах, учитывая прекращение существования зон санитарной охраны, ранее установленных постановлением администрации Калининградской области от 18 июля 1995 г. N 348 "Об утверждении зон санитарной охраны водоисточников и сооружений Калининградского водопровода и комплекса мероприятий по улучшению санитарного состояния этих зон", и тот факт, что действующим законодательством не предусмотрена возможность установления зон санитарной охраны непосредственно проектами документов территориального планирования и градостроительного зонирования без учета требований СанПиН, в том числе касающихся порядка их утверждения, Судебная коллегия приходит к выводу, что Генеральный план в части отображения на карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа территории в составе материалов по обоснованию зоны санитарной охраны источников водоснабжения I пояса в границах земельного участка с кадастровым номером I и Правила землепользования и застройки в части отображения на Карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий Н-2 (зона санитарной охраны источников водоснабжения, I пояс) в границах указанного земельного участка не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и подлежат признанию не действующими с даты принятия настоящего определения (пункт 1 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Таким образом, вывод суда первой инстанции об обратном основан на неправильном применении норм материального права, что в силу пункта 2 статьи 309 и пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении административного искового заявления Ваняткина В.А.

Руководствуясь статьями 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Калининградского областного суда от 29 апреля 2019 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым признать не действующими с даты принятия настоящего определения:

Генеральный план городского округа "Город Калининград", утвержденный решением городского Совета депутатов Калининграда от 6 июля 2016 г. N 225, в части отображения на карте ограничений градостроительной деятельности на территории городского округа и результатов комплексного анализа территории в составе материалов по обоснованию зоны санитарной охраны источников водоснабжения ... пояса в границах земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: г. ...;

Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград", утвержденные решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 г. N 339, в части отображения на Карте границ зон с особыми условиями использования территории и территорий объектов культурного наследия зоны с особыми условиями использования территорий Н-2 (зона санитарной охраны источников водоснабжения, _ пояс) в границах земельного участка с кадастровым номером _, расположенного по адресу: г. ...

Председательствующий

Абакумова И.Д.

Судьи

Нефедова О.Н.

Николаевой О.В.