Решение Омского областного суда от 12 ноября 2018 г. N 3а-95/2018 (ключевые темы: отдельные категории граждан - материальное обеспечение - органы государственной власти - меры социальной поддержки - нормативный правовой акт)

Решение Омского областного суда от 12 ноября 2018 г. N 3а-95/2018

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 марта 2019 г. N 50-АПА19-2 настоящее решение оставлено без изменения

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Харламовой О.А,

при секретаре Фоминой С.Л,

с участием прокурора Вершининой Г.А,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Омске административное дело по административному исковому заявлению КВВ об оспаривании в части Указа Губернатора Омской области от 16 декабря 2005 г. N 154 "О ежемесячном материальном обеспечении отдельных категорий граждан, имеющих выдающие достижения и особые заслуги перед Омской областью",

установил:

16 декабря 2005 г. Губернатором Омской области издан Указ N 154 "О ежемесячном материальном обеспечении отдельных категорий граждан, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью" (далее - Указ Губернатора N 154).

Согласно положений пункта 3 Указа Губернатора N 154, правом на ежемесячное материальное обеспечение за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью обладают, в том числе, лица, имеющие общий стаж трудовой деятельности на территории Омской области не менее 15 лет и не менее 10 лет замещавшие должности председателя областного комитета, начальника областного управления, объединения.

КВВ обратился с административным исковым заявлением об оспаривании названных положений Указа Губернатора N 154, ссылаясь на то, что в период с "... " по "... " состоял в трудовых отношениях с "Главомскстрой" Министерства по строительству в районах Сибири и Дальнего Востока, замещал должность начальника; с "... " по "... " являлся начальником Территориального объединения "Омскстрой".

Решением Первомайского районного суда г. Омска от "... " КВВ отказано в удовлетворении требований о признании стажа работы в период исполнения обязанностей начальника Территориального объединения "Омскстрой" соответствующим пункту 3 Указа Губернатора N 154 и установлении ежемесячного материального обеспечения.

Полагая нарушенными свои конституционные права на пенсионное и социальное обеспечение, ссылаясь на противоречие нормативного правого акта в оспариваемой части статье 19 Конституции Российской Федерации, постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 19 февраля 2018 г. N 9-п "По делу о проверке конституционности части 5 статьи 2 Федерального закона "О гарантиях пенсионного обеспечения для отдельных категорий граждан", пункта 5 статьи 15 и пункта 7 статьи 20 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в связи с запросом Промышленного районного суда города Смоленска", Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 24 марта 2002 г. N 21-ФЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией", Указу Президента Российской Федерации от 01 июля 1992 г. N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества", Кодексу Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан, Закону Омской области от 05 октября 2004 г. N 553-ОЗ "О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью", КВВ просит признать недействующим пункт 3 Указа Губернатора N 154 в части, исключающей его применение наряду с должностью "начальник областного управления, объединения" должности "начальник территориального объединения" (л.д.7-8, 130-131).

Представитель административного истца ДИВ, действующий на основании доверенности от "... " (л.д.25), в судебном заседании поддержал доводы административного иска.

Представитель Губернатора Омской области - ВНЮ, действующая на основании доверенности от "... " (л.д.139), поддержав доводы возражений на административный иск (л.д.88-94,136-138), просила в удовлетворении требований КВВ отказать, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах компетенции высшего должностного лица Омской области, в установленной форме, без нарушения требований законодательства, предъявляемых к процедуре подготовки, согласования, рассмотрения, представления проекта правового акта и его опубликования.

Представитель Министерства труда и социального развития Омской области - НОА, действующая на основании доверенности от "... " (л.д.53), поддержав доводы письменного отзыва (л.д.57-62) и правовую позицию представителя административного ответчика, полагала требования административного истца несостоятельными.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, оценив нормативный правовой акт в оспариваемой части на его соответствие федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Вершининой Г.А, полагавшей, что основания для удовлетворения административного иска отсутствуют, суд приходит к следующему.

В соответствии с п. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Решением Первомайского районного суда г. Омска от "... " в удовлетворении требований КВВ о признании стажа работы в период исполнения обязанностей начальника Территориального строительного объединения "Омскстрой" с "... " по "... " соответствующими п. 3 Указа Губернатора Омской области от 16 декабря 2005 г. N 154 "О ежемесячном материальном обеспечении отдельных категорий граждан, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью" отказано (л.д.96-102).

Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Омского областного суда от "... " решение Первомайского районного суда г. Омска от "... " оставлено без изменения, апелляционная жалоба КВВ без удовлетворения (л.д.103-110), в связи с чем, суд приходит к выводу о соблюдении административным истцом положений ч. 1 ст. 208 КАС РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вне пределов совместного ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации).

Частями 2и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Из приведенных положений Конституции Российской Федерации следует, что нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, служащие при установлении дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан, основаниями к установлению бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации, должны быть приняты с соблюдением норм федерального законодательства, регламентирующего вопросы компетенции соответствующих лиц, а также бюджетные правоотношения.

В соответствии с пунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" социальная поддержка граждан пожилого возраста относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

В силу положений пункта 3.1 статьи 26.3 названного федерального закона по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) определяются нормами статьи 18 Федерального закона от "... " N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в частности, в соответствии с пунктом 7 указанной статьи, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (подпункт "е").

Пунктом 3 статьи 2 Закона Омской области от 05 октября 2004 г. N 553-ОЗ "О дополнительном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью" (действовавшего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) устанавливалось, что категории граждан или граждане, имеющие право на дополнительное материальное обеспечение, определяются Губернатором Омской области.

Аналогичная норма содержится в пункте 2 статьи 33 Закона Омской области от 04 июля 2008 г. N 1061-ОЗ "Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан".

Указом Губернатора N 154 определены отдельные категории граждан, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью, которым за счет средств областного бюджета осуществляется дополнительное материальное обеспечение (л.д.64-65).

Подготовка и согласование проекта оспариваемого нормативного правового акта осуществлялись в соответствии с требованиями Указов Губернатора Омской области от 08 мая 2003 г. N 82, 24 февраля 2004 г. N 34 Указ Губернатора N 154 в силу требований статей 37.1, 38 Закона Омской области от 21 ноября 2002 г. N 409-ОЗ "О нормативных правовых актах Омской области" опубликован в официальном печатном издании "Омская правда - Намедни" от 28 декабря 2005 г. N 96 (24169) (л.д.66-67).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, полномочным должностным лицом в установленной форме с соблюдением правил принятия, введения в действие и опубликования.

Оспариваемым пунктом 3 Указа Губернатора N 154 определены следующие должности, замещение которых не менее десяти лет при наличии общего трудового стажа трудовой деятельности на территории Омской области не менее пятнадцати лет дает право на дополнительное материальное обеспечение за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью: секретарь, заведующий отделом областного комитета КПСС; секретарь городского, районного комитета КПСС; председатель, заместитель председателя, секретарь исполнительного комитета областного, городского, районного Совета народных депутатов; руководитель самостоятельного структурного подразделения (начальник управления, (заведующий (начальник) отдела)) исполнительного комитета областного Совета народных депутатов; председатель областного комитета, начальник областного управления, объединения.

Из административного искового заявления следует, что положения пункта 3 Указа Губернатора N 154 оспариваются КВВ в связи с отсутствием в перечне должностей, замещение которых дает право на дополнительное материальное обеспечение за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью, должности "начальник территориального управления".

Указанное обстоятельство не свидетельствует о незаконности пункта 3 Указа Губернатора N 154 ввиду следующего.

В соответствии с положениями статьи 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (абзац 5).

Пунктом 1 статьи 26.14 указанного Федерального закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы на решение вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Анализ приведенных правовых предписаний Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их взаимосвязи свидетельствует о том, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации, включая высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, вправе предоставлять меры социальной поддержки отдельным категориям граждан, если они являются дополнительными к установленным федеральным законодательством мерам социальной поддержки.

Согласно абзацу 3 пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии со статьей 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования средств своего бюджета.

Таким образом, с учетом приведенных норм следует, что субъектам Российской Федерации предоставлено право самостоятельно устанавливать дополнительные меры социальной поддержки отдельным категориям граждан за счет средств собственного бюджета.

Поскольку финансирование расходов на социальную поддержку граждан, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Омской областью, осуществляется исключительно за счет средств бюджета Омской области, Губернатор Омской области вправе самостоятельно определить объем и виды мер поддержки, исходя из экономического и финансового положения субъекта Российской Федерации, суд приходит к выводу, что оспариваемая по настоящему административному делу норма принята в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения, федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, прав административного истца не нарушает.

Доводы КВВ о правовой неопределенности оспариваемой нормы, суд находит несостоятельными, поскольку из пояснительной записки к проекту указа со всей очевидностью следует, что выбор категории граждан, поименованных в пункте 3 Указа Губернатора N 154, обусловлен тем, что лица, замещавшие указанные в нем должности, несли ответственность за социально-экономическое развитие области, города, района в целом, а также отвечали за развитие отдельных отраслей экономики, что позволяет признать и оценить их особые заслуги перед Омской областью (л.д.78).

Воспроизведение в пункте 3 Указа Губернатора N 154 наименований органов, существовавших до принятия и введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации, не свидетельствует о незаконности оспариваемых положений нормативного правового акта.

При указанных обстоятельствах суд не усматривает несоответствия нормативного правового акта в оспариваемой части нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с положениями ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215, 217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

решил:

административное исковое заявление КВВ об оспаривании в части Указа Губернатора Омской области от 16 декабря 2005 г. N 154 "О ежемесячном материальном обеспечении отдельных категорий граждан, имеющих выдающие достижения и особые заслуги перед Омской областью" - оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Омский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Омского областного суда

Харламова О.А.