Приложение 1. Отчет о результатах правового мониторинга регулирования ценообразования стоимости услуг кадастровых инженеров

Приложение 1
к распоряжению государственного органа
Московской области "Уполномоченный
по правам человека в Московской
области и его аппарат"
от 28 фев 2019 N РГОМО-33/2019

Отчет
о результатах правового мониторинга регулирования ценообразования стоимости услуг кадастровых инженеров

1. Общие положения

Объект мониторинга: объектом мониторинга являются отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости и осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества, предельные максимальные цены кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости, иных имеющих существенное значение критериев, правовая основа их регулирования.

Основное внимание было уделено анализу и оценке соблюдения требований:

- Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (далее - Закон N 221-ФЗ);

- Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон N 218-ФЗ);

- Федерального закона от 03.07.2016 N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" (далее - Закон N 237-ФЗ);

- Закона Московской области от 08.10.2015 N 156/2015-ОЗ "О предельной максимальной цене кадастровых работ в отношении земельных участков на территории Московской области" (далее - Закон N 156/2015-ОЗ).

Цели и задачи проведения мониторинга:

- выявление, устранение и предотвращение факторов, снижающих эффективность реализации законов и других правовых актов, регулирующих деятельность кадастровых инженеров в части ценообразования стоимости кадастровых услуг;

- контроль за исполнением законов и иных правовых актов в указанной сфере;

- совершенствование законодательства в целях упорядочивания деятельности кадастровых инженеров в части регулирования ценообразования.

Время проведения мониторинга: 2018 год.

Об актуальности темы мониторинга:

Статья 35 Конституции Российской Федерации предусматривает, что право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.

Согласно статьям 130, 131 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

Постановка на государственный кадастровый учет объекта недвижимости - обязательное условие при оформлении прав на него. Порядок осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества: земельных участков, зданий, сооружений, помещений, машино-мест, объектов незавершенного строительства, единых недвижимых комплексов - определяет Закон N 218-ФЗ.

Государственная регистрация является официальным признанием государством наличия у гражданина права на объект недвижимого имущества. До того момента, пока право не зарегистрировано, отсутствуют в полном объеме установленные законодательством механизмы защиты нарушенных прав. Зарегистрированное в ЕГРН право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке (пункт 5 статьи 1 Закона N 218-ФЗ).

Переходный период, когда собственники незарегистрированного недвижимого имущества могли избежать штрафа за отдельные нарушения Налогового кодекса Российской Федерации, закончился 1 января 2017 года. С 2018 года в случае выявления объекта, за который не уплачивается налог, собственнику начисляется налог за три последних года и штраф в размере 20% от неоплаченной налоговой суммы. Недвижимость без государственной регистрации права может быть признана в судебном порядке самовольной постройкой и снесена.

Земельный налог и налог на имущество физических лиц - одни из основных источников, формирующих местные бюджеты муниципальных образований.

Исчисление налогов с физических лиц возможно только после постановки недвижимого имущества на кадастровый учет и включения его в ЕГРН. Отсутствие необходимых сведений об объектах недвижимости в ЕГРН является одной из проблем увеличения налогового потенциала бюджетов муниципальных образований, решение которой очень важно. Пополнение налоговой базы местных бюджетов будет способствовать их дальнейшему развитию и исполнению в полном объеме социально значимых расходных обязательств.

В рамках исполнения поручения Губернатора Московской области о мобилизации налоговых доходов при реализации на территории Московской области проекта вовлечения в налоговый оборот объектов недвижимого имущества, не состоящих на кадастровом учете и права на которые не зарегистрированы, в администрациях муниципальных образований Московской области были созданы рабочие группы по выявлению на территории муниципальных образований индивидуальных жилых, садовых и дачных домов, хозяйственных построек, не состоящих на кадастровом учете и права на которые не зарегистрированы.

Более 300 тысяч земельных участков с незарегистрированными объектами недвижимости включены в реестр, формируемый Министерством имущественных отношений Московской области.

Одним из основных существенных факторов, влияющих на готовность граждан поставить свое недвижимое имущество на государственный кадастровый учет, является цена кадастровых работ. Установление оптимальной цены проведения кадастровых работ будет оказывать влияние на привлечение граждан к проведению кадастровых работ, на объем сведений, вносимых в ЕГРН об уточняемых земельных участках и объектах недвижимости, расположенных на них, и в конечном итоге на увеличение доходной базы местных бюджетов муниципальных образований.

Учитывая высокую социальную значимость обозначенной проблемы, а также необходимость изучения ситуации и повышения гарантий государственной защиты прав граждан, было принято решение о проведении в 2018 году мониторинга "Регулирование ценообразования стоимости услуг кадастровых инженеров".

2. Деятельность исполнителей

Исполнители: Чечкин Р.А., Костина Т.А., Ермаков А.А., Павлова Н.И., представители Уполномоченного по правам человека в Московской области в муниципальных образованиях Московской области.

Работа по мониторингу регулирования ценообразования стоимости услуг кадастровых инженеров была организована в соответствии с Планом, утвержденным Уполномоченным по правам человека в Московской области Е.Ю. Семеновой. Все запланированные мероприятия выполнены в полном объеме.

Проведенные мероприятия:

N п/п	Наименование мероприятий	Срок исполнения	Ответственный за исполнение	Отметка о выполнении
1	2	3	4	5
1.	Изучение и анализ законодательства в сфере ценообразования стоимости услуг кадастровых инженеров (федеральное законодательство, региональные правовые акты)	май 2018 г.	Чечкин Р.А.	Исполнено
2.	Подготовка и направление запросов в: - Министерство имущественных отношений Московской области; - Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области; - Московское областное БТИ; - Комитет по ценам и тарифам Московской области	июнь - октябрь 2018 г.	Чечкин Р.А.	Исполнено
3.	Постановка задачи представителям Уполномоченного в муниципальных образованиях Московской области - сбор сведений о суммах, взымаемых кадастровыми инженерами на проведение работ по постановке на кадастровый учет земельных участков и объектов на них в конкретных муниципальных образованиях;	июль - август 2018 года	Чечкин Р.А.	Исполнено
	Подготовка опросных листов о стоимости кадастровых работ, приемлемой (допустимой) для граждан	В период проведения мониторинга
4.	Обобщение и систематизация собранной информации	сентябрь - ноябрь 2018 г.	Чечкин Р.А. Костина Т.А. Ермаков А.А. Павлова Н.П.	Исполнено
5.	Анализ и систематизация информации, выявление факторов и причин, способствующих нарушению прав. Подведение итогов мониторинга, подготовка предложений по урегулированию выявленных проблем, в том числе предложения по установлению льгот отдельным категориям граждан	октябрь - ноябрь 2018 г.	Чечкин Р.А.	Исполнено
6.	Подготовка отчета о мониторинге	ноябрь - декабрь 2018 г.	Чечкин Р.А.	Исполнено

3. Проведение мониторинга

В соответствии с утвержденным планом мониторинга представителями Уполномоченного в муниципальных образованиях Московской области были выполнены следующие задачи:

- проведены опросы кадастровых инженеров о стоимости проводимых ими работ по постановке на кадастровый учет земельных участков и объектов на них в конкретных муниципальных образованиях, изучено нормативно-правовое регулирование их деятельности;

- проведено анкетирование граждан с целью получения информации о кадастровых работах, которые проводились в отношении принадлежащего им имущества, стоимости этих работ, а также запрошено мнение о приемлемой (допустимой) для них максимальной цене этих работ.

В ходе мониторинга были изучены правовые основы деятельности кадастровых инженеров: Закон N 218-ФЗ, Закон N 221-ФЗ, Закон N 156/2015-ОЗ.

Запрошена информация в Государственном унитарном предприятии Московской области "Московское областное бюро технической инвентаризации", в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области, в Комитете по ценам и тарифам Московской области, в Министерстве имущественных отношений Московской области.

Общий объем собранной и изученной информации составил 3567 страниц.

Государство практически во всех странах оказывает регулирующее воздействие на ценообразование или напрямую устанавливает предельные уровни цен и осуществляет их контроль. С этой целью во многих странах создана правовая база регулирования в виде законов, указов, постановлений и существует надежная статистическая информация об уровне и динамике цен, которая используется для оценки реальных доходов населения и индексации заработной платы и пенсий.

Недвижимое имущество является одной из важнейших составляющих экономического потенциала страны. В целях реализации Федерального закона от 30.06.2006 N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (закона о "дачной амнистии") частью 3 статьи 47 Закона N 221-ФЗ предоставлено право установления субъектами Российской Федерации предельных максимальных цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости, иных имеющих существенное значение критериев на период до 1 марта 2015 года, который был продлен до 1 марта 2018 года (Федеральный закон от 28.02.2015 N 18-ФЗ).

В связи с чем был принят Закон N 156/2015-ОЗ. Закон N 156/2015-ОЗ установил, что предельная максимальная цена кадастровых работ (без учета дополнительных услуг), в результате которых обеспечивается подготовка документов для постановки земельного участка на государственный кадастровый учет, для государственного кадастрового учета изменений земельного участка или государственного кадастрового учета части (частей) земельного участка, составляет 450 рублей за 100 квадратных метров площади земельного участка, но не более 7000 рублей за один земельный участок.

Действие Закона N 156/2015-ОЗ распространялось только на земельные участки. При этом в соответствии со статьей 1 Закона N 221-ФЗ кадастровые работы выполняются в отношении земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства (далее также - объекты недвижимости), частей земельных участков, зданий, сооружений, помещений, а также иных объектов недвижимости, подлежащих в соответствии с федеральным законом кадастровому учету.

Закон N 156/2015-ОЗ фактически прекратил действие с 1 марта 2018 года в связи с истечением срока действия.

Федеральным законом от 28.02.2018 N 36-ФЗ в часть 3 статьи 47 Закона N 221-ФЗ были внесены изменения, которыми законодатель продлил право установления субъектами Российской Федерации предельных максимальных цен (тарифов, расценок, ставок и т.п.) кадастровых работ в зависимости от видов объектов недвижимости, иных имеющих существенное значение критериев на период до 1 марта 2020 года.

Право, предусмотренное федеральным законодательством о продлении срока, в течение которого предельные максимальные цены кадастровых работ могут устанавливаться субъектами Российской Федерации, представляется целесообразным и направленным на оптимизацию гражданского оборота земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.

Как показывает практика субъектов Российской Федерации, отдельными регионами были приняты документы, предусматривающие установление срока действия предельных максимальных цен на период до 1 марта 2020 года, так, например, Закон Смоленской области от 03.04.2018 N 41-з "О предельных максимальных ценах кадастровых работ в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, на территории Смоленской области"; постановление Правительства Оренбургской области от 08.06.2018 N 336-п "Об установлении предельных максимальных цен кадастровых работ в отношении отдельных видов земельных участков, предоставленных гражданам или общественным объединениям на территории Оренбургской области"; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 17.05.2011 N 31-РЗ "Об установлении предельных максимальных цен (расценок) кадастровых работ в отношении земельных участков, предназначенных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на период до 1 марта 2020 года".

Московская область не воспользовалась предусмотренным законодателем правом продления срока, в течение которого могут быть установлены предельные максимальные цены кадастровых работ.

В целях определения необходимости тарифного регулирования стоимости кадастровых работ в Министерстве имущественных отношений Московской области Уполномоченным запрошена соответствующая информация.

По мнению Министерства имущественных отношений Московской области, любое административное регулирование должно быть соразмерным и основанным, в том числе на достижимости целей регулирования, а также соблюдении баланса интересов всех участников правоотношений (как собственников земельных участков, так и хозяйствующих субъектов, обеспечивающих выполнение кадастровых работ). В связи с чем потребность граждан в государственном регулировании тарифов отсутствует ввиду их незначительности, создаются препятствия в реализации экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

При этом в соответствии с Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2016 N 8-АПГ16-6В регулирование тарифов на кадастровые работы в зависимости от видов объектов недвижимости, иных имеющих существенное значение критериев предопределяется социально значимыми целями деятельности и соответственно должно осуществляться с учетом необходимости достижения баланса между интересами потребителей данных услуг и обеспечением нормального (бесперебойного) функционирования и развития хозяйствующих субъектов, принимая во внимание экономическую обоснованность их доходности и расходов на оказание ими услуг.

Для обоснования необходимости установления предельных максимальных цен кадастровых работ и с целью учета мнения граждан в рамках данного мониторинга в 40 муниципальных образованиях Московской области было проведено анкетирование граждан (1013 анкет), обращавшихся к кадастровым инженерам в 2018 году, и опрос кадастровых инженеров, проводившийся в 23 муниципальных образованиях (246 опросных листов), выполнявших в 2018 году (в том числе в период действия Закона N 156/2015-ОЗ) кадастровые работы, связанные с постановкой на кадастровый учет объектов недвижимого имущества.

В некоторых муниципальных образованиях кадастровые инженеры отказались участвовать в анкетировании, ссылаясь на коммерческую тайну.

Из опрошенных граждан, воспользовавшихся услугами кадастровых инженеров, более половины (56%) составляют отдельные наиболее нуждающиеся категории граждан.

Результаты проведенного анализа и систематизация анкет по оказанию кадастровых работ по отдельным категориям граждан свидетельствуют о следующем.

Отсутствует единообразный подход к определению стоимости проведения кадастровых работ по объектам недвижимого имущества не только в разрезе муниципальных образований Московской области, но и в пределах одного муниципального образования. Так, по городскому округу Долгопрудный по категории граждан "работающий" стоимость на проведение кадастровых работ по земле колеблется от 5000 руб. до 30000 рублей, по иным объектам (квартира, земля под ИЖС) - от 2000 руб. до 15000 рублей. По городскому округу Домодедово по категории граждан "пенсионер" соответственно от 5000 руб. до 15000 рублей и от 2000 руб. до 30000 рублей. По городскому округу Реутов по категории "многодетная семья" стоимость на проведение кадастровых работ по земле составляет от 5000 руб. до 15000 рублей. По городским округам Павловский Посад, Электрогорск по категории граждан "неработающий" стоимость на проведение кадастровых работ по иным объектам (квартире, садовому дому, земле под ИЖС) составляет от 2000 руб. до 15000 рублей. И таких примеров много.

Оптимальной стоимостью за выполнение кадастровых работ по объектам недвижимого имущества подавляющее большинство граждан считают сумму на порядок ниже затраченной стоимости кадастровых услуг, то есть от 7500 до 10000 рублей.

Согласно информации Министерства имущественных отношений Московской области при отсутствии тарифного регулирования в сфере кадастровой деятельности кадастровые инженеры предлагают различные льготные программы для граждан при выполнении кадастровых работ, в том числе в отношении земельных участков. Данное утверждение не находит своего отражения на практике.

Согласно анализу опроса кадастровых инженеров выявлено следующее.

Стоимость своих услуг кадастровые инженеры рассчитывают индивидуально исходя от сложности работ. Срок выполнения и стоимость работ - договорные. Как показал анализ опроса кадастровых инженеров, предоставляемые ими льготы и скидки не носят единообразный и системный характер. Кроме того, могут зависеть от множества различных факторов: статус заявителя (ветеран, инвалид, пенсионер, многодетная семья и другие); сезон выполнения работ; площадь объекта; иные обстоятельства.

Различный подход к необходимому объему кадастровых работ и дополнительных услуг, оказываемых при их проведении, приводит к тому, что у различных кадастровых инженеров итоговая стоимость существенно различается.

Так, например, дополнительной финансовой нагрузкой на заказчика кадастровых работ может быть опубликование извещения о проведении таких работ. В отдельных случаях это составляет до 30% стоимости кадастровых работ.

Некоторые инженеры предлагают "оформление документов под ключ" от 30000 руб. и выше. В это оформление входит межевание земельного участка, кадастровая регистрация в органе кадастрового учета, составление договоров купли-продажи, дарения, реального раздела, осуществление государственной регистрации права и другое. То есть дополнительно выполняют работу юристов по недвижимости.

Выявлен большой разброс значений как по стоимости кадастровых работ, так и по срокам их выполнения. Например:

1. Наибольшая стоимость кадастровых работ по сооружениям в г.о. Балашиха - 23000 руб., а наименьшая в г.о. Шатура, Рошаль - 6700 руб. При этом наибольший срок выполнения указанных работ в г.о. Егорьевск до 90 дней.

2. Наибольшая стоимость кадастровых работ по земле в г.о. Долгопрудный, Мытищи - 45000 руб., а наименьшая в г.о. Шаховская - 7000 руб. При этом наибольший срок выполнения указанных работ в том же г.о. Егорьевск.

Средняя продолжительность работ составляет от 10 до 20 рабочих дней.

На основании изложенного можно сделать вывод, что жители разных муниципальных образований при заказе одних и тех же кадастровых работ находятся в неравных условиях. Цены и сроки выполнения указанных работ могут зависеть от множества факторов, в том числе от таких как стоимость участка земли и сооружения или так называемых зон удаленности от г. Москва.

Результаты опроса кадастровых инженеров показали, что перечень документов, которыми они руководствуются в своей деятельности, также различен - это Земельный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Закон N 218-ФЗ, письма и приказы Росреестра, письма и приказы Минэкономразвития, а также иные документы. Стоит отметить, что ни один из опрошенных кадастровых инженеров не указал Закон N 156/2015-ОЗ в качестве документа, в соответствии с которым они осуществляют свою деятельность.

Таким образом, проведенные опросы кадастровых инженеров и граждан, воспользовавшихся их услугами, подтвердили информацию о превышении стоимости кадастровых работ, установленной Законом N 156/2015-ОЗ, в размере 7000 рублей, что являлось нарушением порядка ценообразования, влекущим административную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Согласно статье 14.6 КоАП РФ завышение регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) на продукцию, товары либо услуги, предельных цен (тарифов, расценок, ставок, платы и тому подобного), завышение установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам, расценкам, ставкам и тому подобному) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей; на должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - в двукратном размере излишне полученной выручки от реализации товара (работы, услуги) вследствие неправомерного завышения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) за весь период, в течение которого совершалось правонарушение, но не более одного года.

В соответствии со статьей 23.51 КоАП РФ руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов), их заместители рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.6 КоАП РФ, в пределах своих полномочий.

Центральным исполнительным органом государственной власти Московской области, проводящим государственную политику и осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевое управление, координацию по вопросам государственного регулирования и осуществления контроля за применением цен (тарифов), а также функциональное регулирование в указанной сфере деятельности, является Комитет по ценам и тарифам Московской области.

Для получения информации о привлечении кадастровых инженеров к административной ответственности за период действия Закона N 156/2015-ОЗ в адрес Комитета по ценам и тарифам Московской области (далее - Комитет) Уполномоченным был направлен запрос.

По информации Комитета кадастровые инженеры к административной ответственности не привлекались, обращения о нарушении порядка ценообразования на кадастровые работы не поступали, что свидетельствует об отсутствии должного контроля со стороны уполномоченных органов при наличии состава административного правонарушения.

4. Результаты мониторинга. Выводы и предложения

В настоящее время обусловленное экономической необходимостью государственное регулирование ценообразования кадастровых работ в отношении объектов недвижимости (земля, садовый дом, объекты ИЖС и иные объекты недвижимости), а также единообразный подход к определению стоимости кадастровых работ, их сроков и объема отсутствует. Сложившаяся ситуация приводит к нарушению прав жителей Московской области и, как следствие, снижает оптимизацию учета сведений о недвижимом имуществе граждан, подлежащем налогообложению.

Результаты мониторинга свидетельствуют об отсутствии контроля и надзора в сфере государственного тарифного регулирования деятельности кадастровых инженеров уполномоченными органами в период действия Закона N 156/2015-ОЗ.

В целях оптимизации учета сведений о недвижимом имуществе, подлежащем налогообложению, приведения к единообразию определения стоимости кадастровых работ (с установлением их полного перечня без дополнительных услуг) в отношении объектов недвижимости (земля, садовый дом, ИЖС и иные объекты недвижимости) предлагается проинформировать Губернатора Московской области Воробьева А.Ю. о необходимости разработки и внесения в установленном порядке Министерством имущественных отношений Московской области законопроекта Московской области "О предельной максимальной цене кадастровых работ в отношении земельных участков и иных объектов недвижимости на территории Московской области" сроком действия до 1 марта 2020 года.

В случае принятия вышеуказанного закона Московской области обеспечить информирование заинтересованных участников рынка кадастровых услуг (кадастровых инженеров и граждан), а также совместно с профильным комитетом Московской областной Думы осуществлять постоянный мониторинг его выполнения.