Приложение N 1. Анализ Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов

Приложение N 1
к подразделу 3 "Анализ основных параметров
бюджетной системы Российской Федерации,
консолидированного бюджета Российской
Федерации, федерального бюджета на 2020 год
и на плановый период 2021 и 2022 годов,
основные характеристики и структурные
особенности проекта федерального закона "О
федеральном бюджете на 2020 год и на
плановый период 2021 и 2022 годов" Заключения

Анализ Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов

В части Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее - Основные направления) отмечается следующее.

1. В проекте Основных направлений представлено описание мероприятий национальных проектов (программ), направленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации, поставленных Президентом Российской Федерации. Однако основные меры бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики с указанием сроков их выполнения, ожидаемых результатов и объемов планируемого финансирования отсутствуют.

2. Согласно Основным направлениям одной из системных мер, способствующих достижению национальной цели развития Российской Федерации на период до 2024 года, поставленной в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204, по обеспечению темпов роста экономики на уровне не ниже среднемировых и вхождению в пятерку крупнейших стран, является стабильность и предсказуемость неналоговых (квази-налоговых) платежей.

Следует отметить, что помимо информации о планируемом включении в Налоговый кодекс Российской Федерации (трансформации в налоги и сборы) следующих платежей, имеющих квазиналоговый характер: утилизационного сбора, налога на доходы операторов сети связи общего пользования, туристического сбора, иных мероприятий в рамках работы по систематизации неналоговых платежей в Основных направлениях не содержится.

Вместе с тем, по мнению Счетной палаты, необходима последовательная трансформация всей неоднородной совокупности неналоговых платежей в обязательные публичные платежи, регламентированные законодательством о налогах и сборах.

Полагаем, что при отборе тех или иных платежей для дальнейшей систематизации и кодификации необходимо в первую очередь оценить экономическую эффективность его взимания, целесообразность модификации платежа, обоснованность применяемых ставок, провести оценку регулирующего воздействия. Кроме того, необходимо установить как обязательное требование к финансово-экономическим обоснованиям любых законопроектов, предполагающих установление новых обязательных платежей, включение в них обоснования ставок, прогноза поступлений доходов и предполагаемых затрат на администрирование.

3. В Основных направлениях отсутствуют принципы использования средств Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ) после достижения объема средств ФНБ, размещенных на депозитах и банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, 7% прогнозируемого объема валового внутреннего продукта. Вместе с тем к концу 2020 года будет накоплено более 7% ВВП высоколиквидных активов средств ФНБ, в результате чего в соответствии с бюджетным законодательством появится возможность инвестировать поступающие нефтегазовые доходы.

В Основных направлениях декларируется необходимость формирования целостной системы управления средствами ФНБ, которая должна:

предусматривать механизм минимизации бюджетных рисков посредством обеспечения достаточного объема средств ФНБ в форме ликвидных финансовых активов, необходимого для покрытия выпадающих доходов федерального бюджета в случае масштабного внешнего стресса;

содействовать увеличению доходности управления средствами ФНБ при сохранении действенности механизма бюджетных правил в части обеспечения стабильности и предсказуемости экономических и финансовых условий вне зависимости от конъюнктуры рынка энергоносителей.

Также в Основных направлениях отмечается, что формирование комплексной системы управления средствами ФНБ является одним из важных инструментов расширения потенциала российской экономики в условиях текущей макроэкономической конъюнктуры.

Вместе с тем вопросы использования средств ФНБ после достижения объема средств, размещенных на депозитах и банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, 7% прогнозируемого объема валового внутреннего продукта затрагивают ключевые моменты обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы, включая механизм бюджетного правила, сохранения макроэкономической стабильности и обеспечения в конечном итоге условий для устойчивого экономического роста и требуют отражения в Основных направлениях по результатам комплексного рассмотрения.

4. В разделе Основных направлений, посвященном повышению операционной эффективности, в очередной раз декларируется необходимость развития программно-целевых инструментов, а именно формирование единого порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, предусматривающего интеграцию подходов к разработке и реализации государственных программ, пилотных государственных программ и национальных проектов и перевод государственных программ на единые методологические принципы формирования и реализации. Однако анализ имеющихся недостатков, а также конкретные мероприятия по их устранению и развитию программно-целевых инструментов с указанием сроков реализации и ожидаемых результатов в Основных направлениях отсутствуют.

Отмечается только, что совершенствование системы государственных программ предполагается посредством облегчения формата государственных программ, совершенствования системы целеполагания, оптимизации структуры государственных программ, а также через совершенствование информационного ресурса, обеспечивающего процессы формирования и мониторинга государственных программ.

Следует отметить, что до настоящего времени эффективность функционирования института госпрограмм, на основе которых формируется значительная часть расходов федерального бюджета, является недостаточной. Так, остаются нерешенными вопросы, связанные с отсутствием зависимости между объемами финансирования и индикаторами госпрограмм, ухудшением количественных значений ряда показателей, изменением состава показателей, их исключением в связи с недостижением, отсутствием сопоставимости показателей за весь период реализации госпрограмм, наличием низкой доли показателей статистического наблюдения.

5. В Основных направлениях одной из целей бюджетной политики на 2020 - 2022 годы в рамках операционной эффективности заявлена эффективность органов государственного управления.

Однако для повышения эффективности органов государственного управления предлагается только оптимизация системы государственного управления путем централизации (специализации) обеспечивающих функций федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений.

При этом в качестве мероприятия по централизации (специализации) обеспечивающих функций заявлена только централизация Федеральным казначейством функций по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности, которая начата в 2018 году. Иных мероприятий централизации (специализации) функций не предлагается.

6. В Основных направлениях, как и в предыдущие годы, не затрагиваются вопросы, связанные с включением в федеральную адресную инвестиционную программу (далее - ФАИП) объектов, не готовых к началу строительства (реконструкции) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Однако эта тема находится в центре внимания обеих палат Федерального Собрания в течение ряда лет и требует серьезного внимания и мониторинга со стороны Правительства Российской Федерации в предстоящем периоде.

Полагаем, что в проекте Основных направлений должно найти отражение положение о направлении бюджетных инвестиций в очередном финансовом году в первую очередь на строительство (реконструкцию) объектов с высоким уровнем технической готовности, а также объектов, имеющих утвержденную проектно-сметную документацию и другие документы, необходимые для организации строительства.

Также обращаем внимание на то, что принятые в течение последних лет меры по сокращению объемов и количества объектов незавершенного строительства ощутимого эффекта не дали.

В связи с этим в Основных направлениях должны быть определены действенные меры по сокращению объемов незавершенного строительства и вовлечению приостановленных и "брошенных" объектов в хозяйственный оборот.