Приложение. Основные направления долговой политики Санкт-Петербурга на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов

Приложение
к постановлению
Правительства Санкт-Петербурга
от 01.11.2019 N 764

Основные направления
долговой политики Санкт-Петербурга на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов

1. Итоги реализации долговой политики Санкт-Петербурга в 2017 - 2019 годах

Основными целями долговой политики Санкт-Петербурга в прошедшем периоде являлось обеспечение потребностей бюджета в заемном финансировании при сохранении высокой степени долговой устойчивости, своевременное исполнение долговых обязательств Санкт-Петербурга.

На размер дефицита и, как следствие, объемы и условия привлечения заемных средств в отчетном периоде оказывали влияние следующие негативные факторы:

снижение темпов социально-экономического развития Российской Федерации и Санкт-Петербурга, рост инфляции;

сокращение доходной базы бюджета Санкт-Петербурга, в том числе в результате принятых на федеральном уровне решений по перераспределению доходных источников между федеральным и региональными бюджетами и других управленческих решений;

увеличение расходов бюджета Санкт-Петербурга, в том числе в результате передачи Санкт-Петербургу новых расходных обязательств, не обеспеченных доходными источниками;

ухудшение условий для осуществления рыночных заимствований, в том числе в силу неблагоприятных внешних факторов.

За 2017 год государственный долг Санкт-Петербурга увеличился на 21,1 млрд. руб., что обусловлено целями финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга. На 01.01.2018 государственный долг Санкт-Петербурга составил 34,8 млрд. руб., или 7,1 процента доходов бюджета Санкт-Петербурга без учета безвозмездных поступлений, что свидетельствует о высокой степени долговой устойчивости.

В 2017 году Комитет финансов Санкт-Петербурга разместил два выпуска государственных облигаций Санкт-Петербурга на общую сумму по номинальной стоимости 30,1 млрд. руб. со сроками окончательного погашения в 2025 и 2026 годах.

В структуре государственного долга Санкт-Петербурга на 01.01.2018 обязательства по государственным облигациям Санкт-Петербурга составили 86,5 процента, что соответствует поставленной Президентом Российской Федерации задаче активно использовать государственные ценные бумаги как источник долгосрочного финансирования дефицитов бюджетов, обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным из федерального бюджета, - 13,5 процента.

Следуя принципу недопущения необоснованных заимствований посредством обеспечения взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с потребностями бюджета Санкт-Петербурга, в 2017 году удалось отказаться от части заимствований, в том числе за счет осуществления операций по управлению остатками средств на едином счете бюджета Санкт-Петербурга в объеме 7,55 млрд. руб., и, как следствие, сократить расходы по обслуживанию государственного долга Санкт-Петербурга в 2018 - 2026 годах на 3,3 млрд. руб.

За 2018 год государственный долг Санкт-Петербурга сократился на 4,7 млрд. руб., и на 01.01.2019 государственный долг Санкт-Петербурга составил 30,1 млрд. руб., или 5,4 процента доходов бюджета Санкт-Петербурга без учета безвозмездных поступлений, что свидетельствует о минимальной долговой нагрузке на бюджет Санкт-Петербурга.

При решении в 2018 году задачи по повышению эффективности государственных заимствований Санкт-Петербурга и снижению стоимости заимствований реализованы мероприятия по заключению с Управлением федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу договора для привлечения бюджетных кредитов на пополнение средств на едином счете бюджета Санкт-Петербурга. Указанный инструмент позволяет привлекать средства на срок до 90 календарных дней при условии его возврата не позднее 25 ноября текущего финансового года, ставка по бюджетным кредитам составляет 0,1 процента годовых.

В связи с отсутствием потребности заимствования в 2018 году не осуществлялись, что позволило сократить плановые расходы на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга в 2019 - 2021 годах на 7,7 млрд. руб.

В структуре государственного долга Санкт-Петербурга на 01.01.2019 обязательства по государственным облигациям Санкт-Петербурга составили 100,0 процентов.

Государственный долг Санкт-Петербурга на 01.01.2020 не превысит 64,9 млрд. руб., или 10,8 процента доходов бюджета Санкт-Петербурга без учета безвозмездных поступлений.

Все без исключения показатели и индикаторы долговой устойчивости Санкт-Петербурга в 2017 - 2018 годах находились в пределах безопасных зон.

2. Основные факторы, определяющие характер и направления долговой политики Санкт-Петербурга в 2020 - 2022 годах

Основными факторами, определяющими характер и направления долговой политики Санкт-Петербурга в 2020 - 2022 годах, являются:

высокая вероятность формирования качественно иной динамики мировой экономики, характеризующейся более низкими темпами экономического роста;

высокая волатильность на финансовых рынках развивающихся стран, обусловленная в том числе неблагоприятными внешнеполитическими факторами;

влияние рисков ухудшения финансовой конъюнктуры и высокие риски роста процентных ставок в связи с планируемым введением новых международных санкций;

сохранение в среднесрочной перспективе потребности в финансировании дефицита бюджета Санкт-Петербурга;

сохранение потребности в финансировании крупных инвестиционных проектов, направленных на развитие инфраструктуры Санкт-Петербурга;

необходимость поддержания высокой долговой устойчивости в соответствии с системой оценки, реализованной в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

3. Цели и задачи долговой политики Санкт-Петербурга в 2020 - 2022 годах

3.1. Основными целями долговой политики Санкт-Петербурга в 2020 - 2022 годах является обеспечение сбалансированности бюджета Санкт-Петербурга при сохранении высокой степени долговой устойчивости и своевременное исполнение долговых обязательств. Достижение указанных целей будет способствовать социально-экономическому развитию Санкт-Петербурга.

3.2. Основными задачами долговой политики Санкт-Петербурга являются:

повышение эффективности государственных заимствований Санкт-Петербурга;

оптимизация структуры государственного долга в целях минимизации стоимости его обслуживания;

сохранение показателей и индикаторов долговой устойчивости Санкт-Петербурга в 2020 - 2022 годах в пределах безопасных зон;

обеспечение условий для сохранения кредитных рейтингов Санкт-Петербурга на уровне суверенных кредитных рейтингов Российской Федерации.

Решение указанных задач возможно при условии сокращения дефицита бюджета Санкт-Петербурга в среднесрочной перспективе.

Долговая политика Санкт-Петербурга в планируемом периоде будет строиться с учетом соблюдения следующих принципов:

сохранение объема государственного долга Санкт-Петербурга на экономически безопасном уровне посредством контроля за объемом государственного долга и расходами на его обслуживание;

недопущение необоснованных заимствований посредством обеспечения взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с потребностями бюджета Санкт-Петербурга в привлечении заемных средств;

планирование и исполнение программ государственных заимствований Санкт-Петербурга в соответствии с направлениями бюджетной политики Санкт-Петербурга и с учетом оценки и контроля рисков государственных заимствований Санкт-Петербурга;

гибкое реагирование на изменяющиеся условия финансовых рынков и использование наиболее оптимальных форм и сроков заимствований;

взаимодействие с инвестиционным сообществом и международными рейтинговыми агентствами (кредитными рейтинговыми агентствами), обеспечение раскрытия актуальной информации о финансово-экономическом положении Санкт-Петербурга, проводимой бюджетной, экономической и долговой политике Санкт-Петербурга.

4. Инструменты реализации долговой политики Санкт-Петербурга в 2020 - 2022 годах

4.1. В 2020 - 2022 годах заимствования планируется осуществлять исключительно в валюте Российской Федерации.

В предстоящем периоде долговая политика Санкт-Петербурга будет направлена на осуществление заимствований в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических задач. В качестве основного источника заемных ресурсов рассматриваются рыночные заимствования. Наиболее ликвидным и масштабным инструментом заемного финансирования являются государственные облигации Санкт-Петербурга.

Основными преимуществами использования указанного инструмента являются:

рыночный механизм ценообразования;

привлечение и размещение облигаций неограниченного круга инвесторов: банков, инвестиционных компаний, пенсионных фондов, страховых компаний, иных юридических лиц, физических лиц, что обеспечивает высокую конкуренцию и минимизацию рисков эмитента (процентного риска, риска рефинансирования, риска неисполнения эмиссионной программы, риска привлечения средств в недостаточном объеме);

возможность управления профилем долга и использования облигаций в рамках осуществления мероприятий по управлению государственным долгом и ликвидностью бюджета.

Основными рисками, связанными с реализацией долговой политики, являются риск рефинансирования и процентный риск.

Проводимая в последние годы долговая политика Санкт-Петербурга способствовала поддержанию приемлемых уровней процентного риска и риска рефинансирования, влияющих на общий уровень риска дефолта Санкт-Петербурга.

Низкий уровень процентного риска Санкт-Петербурга по государственным заимствованиям обусловлен сложившимся по состоянию на 01.01.2019 относительно низким объемом государственного долга Санкт-Петербурга, в составе которого отсутствуют ценные бумаги с плавающей процентной ставкой.

Вместе с тем данный риск применим и к обязательствам с фиксированной процентной ставкой, доля которых в структуре государственного долга Санкт-Петербурга составляет 100 процентов. Он может возникнуть в случае рефинансирования существующих обязательств либо осуществления новых заимствований в целях финансирования дефицита бюджета. В частности, планируя осуществить новые заимствования, заемщик может столкнуться с ситуацией, когда кредиторы будут не готовы предоставить заемные средства в объеме и на условиях заемщика, который в целях получения от кредиторов необходимого объема средств будет вынужден пойти на уступки, которые приведут к росту расходов бюджета Санкт-Петербурга на обслуживание государственного долга Санкт-Петербурга.

При реализации долговой политики Санкт-Петербурга планируется придерживаться общего подхода, в соответствии с которым использование инструментов с фиксированной процентной ставкой планируется в условиях ожидаемого роста процентных ставок, а инструментов с плавающей процентной ставкой - в случае ожидаемого снижения процентных ставок.

При выборе между краткосрочными и долгосрочными долговыми обязательствами следует исходить из того, что стоимость краткосрочных обязательств наиболее чувствительна к изменению процентных ставок и использование краткосрочных заимствований планируется в случае наличия краткосрочной потребности в заемных средствах или в условиях дестабилизации финансового рынка, когда наблюдается резкий рост ставок. Значительная доля краткосрочных обязательств или неравномерный график погашения, содержащий пиковые нагрузки на бюджет Санкт-Петербурга, значительно повышает риск рефинансирования.

Санкт-Петербург обладает достаточным потенциалом привлечения заемных средств на длительные сроки для покрытия возможных кассовых разрывов без использования в указанных целях краткосрочных заимствований, являющихся по сути инструментом денежного рынка.

В целом объемы и параметры государственных заимствований Санкт-Петербурга будут определяться таким образом, чтобы обеспечивалась сбалансированность бюджета Санкт-Петербурга, а структура платежей по погашению и обслуживанию государственного долга была равномерной, не имела пиков платежей в отдельном финансовом году.

Реальные объемы привлечения заемных средств будут определяться исходя из потребностей бюджета Санкт-Петербурга на основании показателей кассового плана по бюджету Санкт-Петербурга и оценки исполнения бюджета Санкт-Петербурга. При этом заимствования будут привлекаться прежде всего для финансирования капитальных вложений (создания объектов инфраструктуры) и в меньшей степени для погашения ранее принятых долговых обязательств.

В случае неблагоприятной рыночной конъюнктуры при отсутствии возможностей использования среднесрочных и (или) долгосрочных долговых инструментов, а также в случае потребности в краткосрочных ресурсах в течение соответствующего финансового года в качестве инструмента заимствования планируется использовать бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации, предоставляемые Управлением Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу, и (или) кредиты кредитных организаций (кредиты иностранных банков в валюте Российской Федерации), а в случае потребности в краткосрочных ресурсах на финансирование дефицита бюджета - кредиты кредитных организаций (кредиты иностранных банков, международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации).

Получение бюджетных кредитов из федерального бюджета в планируемом периоде рассматривается во взаимосвязи с политикой Правительства Российской Федерации по оказанию поддержки субъектам Российской Федерации на возвратной основе. Средства бюджетных кредитов из федерального бюджета планируется направлять на финансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности Санкт-Петербурга.

Поэтому ключевыми факторами сохранения устойчивости бюджета Санкт-Петербурга в планируемом периоде будут являться меры по сокращению дефицита бюджета Санкт-Петербурга.

4.2. Государственные гарантии Санкт-Петербурга в 2020 - 2022 годах.

С учетом рекомендаций Министерства финансов Российской Федерации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной (долговой) политики и, принимая во внимание, что государственные гарантии являются достаточно рискованным и непрозрачным инструментом долговой политики, расширение практики предоставления государственных гарантий Санкт-Петербурга в 2020 - 2022 годах не планируется.

5. Анализ и оценка рисков для бюджета Санкт-Петербурга, возникающих в процессе управления государственным долгом Санкт-Петербурга

Планирование и исполнение программ государственных заимствований Санкт-Петербурга в 2020 - 2022 годах будет осуществляться с учетом оценки и контроля рисков государственных заимствований Санкт-Петербурга.

Оценка рисков государственных заимствований Санкт-Петербурга, в частности риска дефолта, проводится посредством определения предельных объемов заимствований Санкт-Петербурга и стресс-тестирования финансовых потоков по государственному долгу Санкт-Петербурга.

При определении предельных объемов заимствований Санкт-Петербурга осуществляется оценка максимальной долговой нагрузки на бюджет Санкт-Петербурга, при которой Санкт-Петербург будет исполнять расходные и долговые обязательства Санкт-Петербурга в установленные сроки и в полном объеме.

В целях обеспечения равномерного распределения платежей, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга Санкт-Петербурга, а также оптимизации структуры государственного долга Санкт-Петербурга за счет комбинирования инструментов среднесрочных и долгосрочных заимствований для равномерного распределения долговой нагрузки на бюджет Санкт-Петербурга проводится анализ долговых обязательств и выявление пиков платежей.

Стресс-тестирование финансовых потоков по государственному долгу Санкт-Петербурга позволяет выявить сценарии социально-экономического развития Санкт-Петербурга, при реализации которых осуществление государственных заимствований и исполнение обязательств по государственному долгу Санкт-Петербурга будет обременительно для бюджета Санкт-Петербурга.

Для оценки рисков государственных заимствований будет использоваться набор следующих критериев по государственному долгу Санкт-Петербурга и государственным заимствованиям Санкт-Петербурга, позволяющих определять экономически безопасный уровень государственного долга Санкт-Петербурга и платежей по нему при их планировании и осуществлять контроль рисков при исполнении программ государственных заимствований Санкт-Петербурга:

показатель "Предельный объем заимствований" на соответствующий финансовый год, устанавливаемый в программе государственных внутренних заимствований на очередной финансовый год и на плановый период, не должен превышать общую сумму средств, направляемую на финансирование дефицита бюджета и объемов погашения долговых обязательств, утвержденных на соответствующий финансовый год законом о бюджете;

показатель "Объем долга к общему объему доходов без учета безвозмездных поступлений" не может принимать значения, превышающие уровень в 50 процентов, по итогам исполнения бюджета в качестве целевого ориентира предельное значение устанавливается на уровне 25 процентов;

показатель "Годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию долга, возникшего на 1 января очередного финансового года (без учета платежей, направленных на досрочное погашение долговых обязательств со сроками погашения после 1 января года, следующего за очередным финансовым годом) к общему объему налоговых и неналоговых доходов бюджета и дотаций" не может принимать значения, превышающие уровень в 13 процентов;

показатель "Доля расходов на обслуживание долга в общем объеме расходов (без учета расходов, осуществляемых за счет субвенций)" не может принимать значения, превышающие уровень в 5 процентов.

6. Взаимодействие с инвестиционным сообществом и рейтинговыми агентствами

Взаимодействие с инвестиционным сообществом, международными рейтинговыми агентствами и кредитными рейтинговыми агентствами планируется осуществлять в 2020 - 2022 годах путем проведения регулярных встреч, семинаров, конференций и иных мероприятий.

Постоянное информационное взаимодействие с участниками рынка капитала, обеспечение раскрытия актуальной информации о финансово-экономическом положении Санкт-Петербурга, проводимой бюджетной и экономической политике Санкт-Петербурга, планах по его стратегическому развитию направлены на обеспечение инвестиционной привлекательности Санкт-Петербурга.

Кредитные рейтинги Санкт-Петербурга по международной шкале Moody's Investors Service и Fitch Ratings, а также кредитный рейтинг АКРА находятся на уровне суверенных кредитных рейтингов Российской Федерации и позволяют Санкт-Петербургу привлекать заемные средства по минимальным ставкам.