Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 октября 2019 г. N 87-АПА19-8 Суд отменил вынесенное ранее решение суда первой инстанции и отказал в признании недействующим постановления департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области от 20 ноября 2015 г. N 15-312 "Об утверждении экономически обоснованного тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области на 2015 год"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 октября 2019 г. N 87-АПА19-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" о признании недействующим постановления департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области от 20 ноября 2015 г. N 15-312 "Об утверждении экономически обоснованного тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области на 2015 год"

по апелляционной жалобе департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области на решение Костромского областного суда от 14 мая 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области Маракулиной И.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" Соколянской Н.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

акционерное общество "Северная пригородная пассажирская компания" (далее также - АО "СППК", Общество), осуществляющее деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Костромской области, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области (далее также - Департамент, тарифный орган) от 20 ноября 2015 г. N 15-312 "Об утверждении экономически обоснованного тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области на 2015 год" (далее - Постановление N 15/312), которым АО "СППК" утвержден экономически обоснованный тариф на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области на 2015 г. в размере 7 руб. 4 коп. за 1 пассажиро-километр.

Требования мотивированы тем, что при определении экономически обоснованного тарифа Департамент необоснованно уменьшил размер экономически обоснованных затрат Общества в части расходов на аренду подвижного состава по договорам с открытым акционерным обществом "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД"). При наличии утвержденных на 2015 г. ставок тарифный орган применил ставки арендной платы по видам подвижного состава, установленные телеграммой ОАО "РЖД" от 31 марта 2011 г., с применением индекса цен производителей промышленной продукции (ИЦП и ИЦП без ТЭК в зависимости от вида работ) по данным Министерства экономического развития Российской Федерации, что противоречит пунктам 23.7.2.2-23.7.2.4 Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 (далее - Методика N 235-т/1).

Решением Костромского областного суда от 14 мая 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: Приказ N 15/132 признан не действующим со дня вступления в законную силу судебного акта.

В апелляционной жалобе департамент государственного регулирования цен и тарифов Костромской области просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что поскольку оспариваемое постановление утратило силу до подачи административного иска, суд должен был отказать в его принятии. Обращает внимание, что решением Федеральной антимонопольной службы (далее также - ФАС России) по заявлению Общества об оспаривании в рамках досудебного разрешения спора Постановления N 15/312 в первоначальной редакции было установлено, что экономическое обоснование арендных ставок в составе тарифной заявки АО "СППК" не предоставлялось. Судебный акт содержит в себе переоценку выводов ФАС России, хотя в установленном порядке решение этого контролирующего органа обжаловано не было, требований о его отмене в административном исковом заявлении не содержится.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и АО "СППК" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Положения о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 (далее - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950).

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ). Названные нормативные правовые акты подлежат применению в редакции, действовавшей на момент принятия Постановления N 15/312. Также на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта действовала Методика N 235-т/1, которая подлежала применению при расчете тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

Как правильно установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к его форме и порядку опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (пункт 1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ). Основным методом государственного регулирования указанных тарифов является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643).

Величина подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим органом на основе необходимой валовой выручки, которая рассчитывается с учетом предусмотренных Положением N 643 и Методикой N 235-т/1 расходов субъекта регулирования (пункт 14 Положения N 643).

Согласно пункту 23.1 Методики N 235-т/1 для расчета экономически обоснованных затрат компании пригородных пассажирских перевозок на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении в целом и по субъектам Российской Федерации, находящихся в зоне обслуживания данной компании пригородных пассажирских перевозок, используются отчетные данные компании о затратах по всем видам деятельности с выделением затрат на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении.

В соответствии с пунктом 23.5 Методики N 235-т/1 оценка ожидаемых расходов в текущем периоде (по году) и прогноз расходов компании пригородных пассажирских перевозок на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на период регулирования в целом и по субъектам Российской Федерации, которые расположены в зоне обслуживания данной компании пригородных пассажирских перевозок, выполняется по группам статей затрат (укрупненным статьям) и элементам затрат с учетом ожидаемых в текущем периоде и прогнозных на период регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий (индексов роста тарифов на электрическую энергию), индексов инфляции, индексов изменения цен производителей промышленной продукции, доведенных на текущий период и период регулирования в соответствии с пунктами 9, 11 и 12 данной методики, ожидаемых в текущем периоде и прогнозных на период регулирования индексов изменения объемов работы компании пригородных пассажирских перевозок по показателям, приведенным в приложении 9, а также доли затрат, зависящих и не зависящих от объемов работы порядком, изложенным в подпунктах 22.9 и 22.10 пункта 22 данной методики.

Как следует из материалов дела, АО "СППК", не обладая собственным подвижным составом и локомотивными бригадами, ежегодно заключает соответствующие договоры аренды подвижного состава с ОАО "РЖД". В рамках указанных договоров оказываются услуги по предоставлению железнодорожного подвижного состава в аренду, управлению и эксплуатации железнодорожного подвижного состава, проведению технического обслуживания, текущего и капитального ремонта железнодорожного подвижного состава.

В соответствии с пунктом 23.7.2.2 Методики N 235-т/1 расходы по использованию арендуемых основных средств (железнодорожного подвижного состава, включая мотор-вагонный подвижной состав, локомотивы без локомотивной бригады, вагоны локомотивной тяги, автоматизированные системы оплаты, контроля и учета проезда в электропоездах в пригородном сообщении) определяются с учетом ставок аренды в отчетном периоде, ожидаемых в текущем периоде объемов арендуемых основных средств (объемов работы) и ожидаемого на текущий период изменения арендных ставок, принятых регулирующим органом.

В случае превышения темпов роста арендной ставки, учитываемой при планировании на текущий период (год) расходов на аренду, над темпами роста инфляции (индексом цен производителей промышленной продукции, без продукции топливно-энергетического комплекса) компанией пригородных пассажирских перевозок представляется экономическое обоснование изменения арендных ставок, в том числе калькуляция и обоснование изменения соответствующих расходов арендодателя и объемов основных средств, предоставляемых в аренду.

Аналогичным образом определяются затраты на все виды ремонта, техническое обслуживание, управление и эксплуатацию железнодорожного состава (пункты 23.7.2.3, 23.7.2.4 Методики N 235-т/1).

Постановлением N 15/312 для АО "СППК" утвержден экономически обоснованный тариф на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области на 2015 г. в размере 6 руб. за 1 пассажиро-километр.

Во исполнение решения ФАС России от 18 апреля 2016 г. N СП/25640/16 "О частичном удовлетворении требований, указанных в заявлении о досудебном рассмотрении спора между ОАО "Северная пригородная пассажирская компания" и департаментом государственного регулирования цен и тарифов Костромской области" постановлением департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области от 27 мая 2016 г. N 16/84 "О внесении изменения в постановление департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области от 20 ноября 2015 года N 15/312" (далее - Постановление N 16/84) в Постановление N 15/312 внесены изменения, которыми размер экономически обоснованного тарифа изменен на 7 руб. 4 коп. за 1 пассажиро-километр.

При установлении оспариваемого тарифа расходы на оплату услуг, предоставляемых ОАО "РЖД" (аренда подвижного состава, управление и эксплуатация, ремонт подвижного состава), рассчитаны тарифным органом исходя из ставок на услуги ОАО "РЖД", действовавших в 2011 г., установленных телеграммой ОАО "РЖД" от 31 марта 2011 г. N исх-6156, с последующей их индексацией.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что в 2015 г. Общество осуществляло регулируемую деятельность по ставкам арендной платы, утвержденным Правлением ОАО "РЖД" на указанный год, на основании которых были заключены договор аренды железнодорожного подвижного состава с экипажем (мотор-вагонный подвижной состав) N жд-059/41/15/ЦДМВ от 8 июня 2015 г. и договор аренды железнодорожного подвижного состава с экипажем N 42/15ЦЦМВ/жд-058 от 10 июня 2015 г.; установленные телеграммой ОАО "РЖД" от 31 марта 2011 г. N исх-6156 ставки не применялись. В этой связи суд пришел к выводу, что при пересмотре экономически обоснованного тарифа на 2015 г. Департамент, будучи информирован об осуществлении АО "СППК" деятельности на основании новых ставок, должен был в соответствии с требованиями пункта 9 Методики N 235-т/1 провести экспертизу, по результатам которой принять ставки, действовавшие в 2015 г., или опровергнуть их экономическую обоснованность. Поскольку действий по опровержению экономической обоснованности ставок аренды, из которых регулируемой организацией произведен расчет, Департаментом совершено не было, они подлежали применению для расчета расходов на услуги по договорам аренды с ОАО "РЖД".

С указанным выводом Судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

Из сравнительного анализа темпа роста ставок аренды подвижного состава и ставок платы за ремонт и техническое обслуживание этого имущества, которые были определены регулируемой организацией на основании договоров с ОАО "РЖД", следует, что в 2015 г. ОАО "РЖД" утвердило ставки на свои услуги с ростом, значительно превышающим темпы роста цен производителей промышленной продукции.

При этом вопреки предписаниям пунктов 23.7.2.2-23.7.2.4 Методики N 235-т/1 экономическое обоснование указанного роста ставок административным истцом представлено не было. Соответствующие материалы, на которые ссылается АО "СППК", в том числе направлявшиеся в тарифный орган сопроводительными письмами от 14 июля 2015 г. и 6 августа 2015 г., в частности протоколы заседаний правления ОАО "РЖД", динамика ставок, расчет ставок на 2015 г., не подтверждают экономическую обоснованность указанных расходов. Расчет стоимости услуг ОАО "РЖД", оказываемых пригородным пассажирским компаниям по передаче в аренду подвижного состава на предстоящий год, не производился на основании данных управленческого учета за текущий год, что противоречит локальной методологии ОАО "РЖД" по определению стоимости услуг, оказываемых пригородным пассажирским компаниям.

Решением ФАС России от 18 апреля 2016 г. N СП/25640/16 "О частичном удовлетворении требований, указанных в заявлении о досудебном рассмотрении спора между ОАО "Северная пригородная пассажирская компания" тарифному органу было предписано произвести перерасчет экономически обоснованных затрат в части прямых производственных, общепроизводственных, общехозяйственных и прочих расходов, учитываемых при формировании цен (тарифов), в соответствии с этим решением, а также с учетом анализа целесообразности и отнесения этих расходов к регулируемой деятельности, а также произвести перерасчет пассажирооборота. Согласно изложенным в названном решении выводам, поскольку не было предоставлено экономическое обоснование роста (изменения) ставок платы за пользование подвижным составом, по управлению и эксплуатации подвижного состава, по техническому обслуживанию, текущему и капитальному ремонту подвижного состава, тарифный орган должен руководствоваться принципом последовательной индексации базовых ставок на указанные услуги и сравнения уровня индексации данных ставок с соответствующими инфляционными показателями.

Указанное решение Федеральной антимонопольной службы, являющееся обязательным для тарифного органа, Обществом обжаловано не было. Никаких новых документов по экономическому обоснованию роста ставок административным истцом до принятия тарифным органом акта о внесении изменений в Постановление N 15-312 предоставлено не было, в связи с чем у Департамента отсутствовали правовые основания по применению для расчета расходов на услуги по договорам аренды с ОАО "РЖД" ставок, действовавших в 2015 г.

Учитывая вышеизложенное, Судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемое Постановление N 15-312 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Судебная коллегия также полагает необходимым отметить, что тарифное регулирование, осуществлявшееся Постановлением N 15-312, завершено. Экономически обоснованный тариф на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области указанным постановлением устанавливался только на 2015 г. На основании определенного в редакции Постановления N 16/84 экономически обоснованного тарифа между АО "СППК" и Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Костромской области 20 октября 2017 г. заключено дополнительное соглашение к соглашению от 27 февраля 2017 г. о предоставлении субсидии на возмещение недополученных доходов. Субсидия за 2015 г. в согласованном сторонами размере административным истцом по факту получена.

Таким образом, вывод суда первой инстанции в данной части основан на неправильном применении норм материального права, что в силу пункта 2 статьи 309 и пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления АО "СППК".

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Костромского областного суда от 14 мая 2019 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" о признании недействующим постановления департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области от 20 ноября 2015 г. N 15-312 "Об утверждении экономически обоснованного тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Костромской области на 2015 год" отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.