Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 ноября 2019 г. N 87-АПА19-9 Решение об отказе в признании недействующими постановлений департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области от 25 октября 2018 г. N 18/297, N 18/298 оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 ноября 2019 г. N 87-АПА19-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЭкоТехноМенеджмент" о признании недействующими постановлений департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области от 25 октября 2018 г. N 18/297 "Об утверждении предельного единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для ООО "ЭкоТехноМенеджмент" на территории Костромской области по зоне деятельности регионального оператора N 1 на 2018 год", N 18/298 "Об утверждении предельного единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для ООО "ЭкоТехноМенеджмент" на территории Костромской области по зоне деятельности регионального оператора N 1 на 2019 год" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ЭкоТехноМенеджмент" на решение Костромского областного суда от 17 мая 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "ЭкоТехноМенеджмент" Ахтерякова А.В. и Горбачева Д.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области Маракулиной И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

общество с ограниченной ответственностью "ЭкоТехноМенеджмент" (далее также - ООО "ЭкоТехноМенеджмент", Общество) обратилось в Костромской областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими постановлений департамента государственного регулирования цен и тарифов Костромской области (далее также - Департамент, тарифный орган) от 25 октября 2018 г. N 18/297 "Об утверждении предельного единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для ООО "ЭкоТехноМенеджмент" на территории Костромской области по зоне деятельности регионального оператора N 1 на 2018 год" (далее - Постановление N 18/297), от 25 октября 2018 г. N 18/298 "Об утверждении предельного единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для ООО "ЭкоТехноМенеджмент" на территории Костромской области по зоне деятельности регионального оператора N 1 на 2019 год" (далее - Постановление N 18/298), возложении на Департамент обязанности принять заменяющие нормативные правовые акты.

В обоснование указало на установление оспариваемыми постановлениями тарифов в экономически необоснованном размере, с нарушением положений Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами", Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России) от 21 ноября 2016 г. N 1638/16 (далее также - Методические указания).

По мнению административного истца, тарифный орган в нарушение пункта 94 Методических указаний неправомерно отказался от использования параметров собственных расходов регионального оператора исходя из данных, представленных в конкурсной заявке, и принял собственные расчеты со снижением на 12,57% от соответствующих параметров, определенных в соглашении об осуществлении деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Костромской области по зоне деятельности N 1. При расчете тарифов необоснованно уменьшены расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО), расходы на заключение и обслуживание договоров с собственниками ТКО и операторами по обращению с ТКО, расходы на оплату труда и отчислений на социальные нужды; уменьшены объемы отходов, направляемых на захоронение на полигоны "Каменка" и "Волгореченск", а также в нарушение Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. N 505, расходы регионального оператора утверждены исходя из объемных показателей.

Определением Костромского областного суда от 12 марта 2019 г. производство по делу в части оспаривания Постановления N 18/297 прекращено в связи с принятием отказа административного истца от данных требований.

Решением Костромского областного суда от 17 мая 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "ЭкоТехноМенеджмент" просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Полагает, что Департамент, выявив не предоставление Обществом обосновывающих материалов, должен был вернуть заявление об установлении тарифов с указанием причин возврата, что позволило бы предоставить его повторно с устраненными замечаниями. Считает неправильным вывод суда об обоснованности неприменения тарифным органом пункта 94 Методических указаний. Не соглашается с данной судом оценкой учета в составе необходимой валовой выручки оспариваемых расходов.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и департаментом государственного регулирования цен и тарифов Костромской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами региональным оператором относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, для которой устанавливаются предельные тарифы (пункты 1 и 4 статьи 24.8 Закона N 89-ФЗ).

Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Законом N 89-ФЗ, Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов), которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами", а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными приказом ФАС России от 21 ноября 2016 г. N 1638/16.

Предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 5 Закона N 89-ФЗ).

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт издан уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума коллегиального органа (часть 4 статьи 8 Закона Костромской области от 22 ноября 2005 г. N 339-ЗКО "О системе исполнительных органов государственной власти Костромской области", часть 1 статьи 9.1 Закона Костромской области от 11 января 2007 г. N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области" (далее - Закон N 106-4-ЗКО), пункты 13, 63 Положения о департаменте государственного регулирования цен и тарифов Костромской области, утвержденного постановлением администрации Костромской области от 31 июля 2012 г. N 313-а) и официально опубликован в соответствии со статьей 21 Закона N 106-4-ЗКО 26 октября 2018 г. на портале государственных органов Костромской области www.adm44.ru.

Согласно протоколу оценки и сопоставления заявок от 5 июня 2018 г. ООО "ЭкоТехноМенеджмент" является победителем конкурсного отбора регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Костромской области по зоне деятельности регионального оператора N 1.

22 июня 2018 г. между департаментом топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Костромской области и ООО "ЭкоТехноМенеджмент" заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Костромской области по зоне деятельности N 1, по которому Общество приняло на себя выполнение функций регионального оператора по обращению с ТКО, предусмотренных действующим законодательством Российской Федерации. Статус регионального оператора присвоен с даты заключения соглашения до 31 декабря 2026 г.

На основании заявления Общества Постановлением N 18/298 тарифный орган установил на территории Костромской области по зоне деятельности регионального оператора N 1 единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами в размере: на период с 1 января 2019 г. по 30 июня 2019 г. - 485,12 руб./куб.м, 3 793,43 руб./тонна (без учета НДС); 582,14 руб./куб.м, 4 552,12 руб./тонна (с учетом НДС); на период с 1 июля 2019 г. по 31 декабря 2019 г. - 547,03 руб./куб.м, 4 277,86 руб./тонна (без учета НДС), 656,44 руб./куб.м, 5 133,43 руб./тонна (с учетом НДС).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что произведенные Департаментом расчеты единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с ТКО являются обоснованными, сделаны на основании норм, регламентирующих тарифное регулирование, оспариваемое постановление по своему содержанию соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Доводы апелляционной жалобы со ссылкой на пункт 94 Методических указаний о неправомерности отказа Департамента от использования параметров собственных расходов регионального оператора исходя из данных, представленных в конкурсной заявке, подлежат отклонению.

Действовавшим на момент принятия Постановления N 18/298 пунктом 94 Методических указаний предусматривалось, что единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на первый год действия соглашения об организации деятельности по обращению с отходами устанавливается по формуле (42) пункта 85 данных методических указаний с учетом величины собственных расходов регионального оператора, определенных в конкурсной заявке регионального оператора; тарифов операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; надбавок к тарифам, установленным в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"; объема (массы) отходов, направляемой (планируемой к направлению) региональным оператором на объект оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами; объема (массы) отходов, сбор и транспортирование которых будет осуществлять региональный оператор в году, определенных в составе конкурсной документации.

Согласно пункту 16 Основ ценообразования необходимая валовая выручка в области обращения с твердыми коммунальными отходами определяется исходя из экономически обоснованных расходов регулируемых организаций, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения показателей эффективности.

Для установления единого тарифа региональный оператор направляет в орган регулирования тарифов заявление об установлении единого тарифа с приложением обосновывающих материалов в соответствии с пунктом 8 Правил регулирования тарифов, включая расчет расходов на оказание регулируемого вида деятельности (оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами региональным оператором) и экономическое обоснование исходных данных, а также копии документов, подтверждающих проведение заявителем закупки товаров (работ, услуг) в установленном законодательством Российской Федерации порядке (положение о закупках, извещение о проведении закупок, документация о закупке, протоколы проведения закупок, составляемые в ходе проведения закупок).

Таким образом, единый тариф устанавливается органом тарифного регулирования в экономически обоснованном размере по результатам экспертизы представленных регулируемой организацией обосновывающих документов и материалов.

В пункте 14 Основ ценообразования указан перечень данных, которыми орган регулирования руководствуется при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов.

Пунктом 89 Основ ценообразования и пунктами 83, 84 Методических указаний установлено, что расчет единого тарифа и необходимой валовой выручки регионального оператора осуществляется в соответствии с условиями соглашения об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключаемого между региональным оператором и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по результатам конкурса на выбор регионального оператора, исходя из непревышения таких величин над стоимостью услуг регионального оператора по организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, определенной по результатам конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами на соответствующий год.

Пунктом 12 Правил проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2016 г. N 881, предусмотрено, что документация об отборе регионального оператора должна содержать информацию о порядке расчета единого тарифа на услугу регионального оператора, включая информацию о порядке расчета приведенной стоимости услуги регионального оператора и ее максимально допустимой величине.

Исходя из указанных норм в их совокупности и взаимной связи, необходимая валовая выручка регионального оператора и единый тариф на первый год действия соглашения могут быть установлены на уровне, аналогичном соответствующим значениям в документации об отборе регионального оператора и конкурсном предложении победителя такого отбора, в случае наличия в документации об отборе регионального оператора актуальных сведений об установленных предельных тарифах операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами и объемах твердых коммунальных отходов, при условии подтверждения экономической обоснованности собственных расходов регионального оператора в результате проведения органом регулирования соответствующей экспертизы.

Обоснованность данной позиции подтверждается внесенными приказом ФАС России от 1 ноября 2018 г. N 1488/18 изменениями в Методические указания, согласно которым пункт 94 был признан утратившим силу.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Департамент, выявив непредоставление Обществом обосновывающих материалов, должен был вернуть заявление об установлении тарифов, на правильность постановленного решения не влияют.

Согласно пункту 13 Правил регулирования тарифов в случае непредставления регулируемой организацией в полном объеме предусмотренных пунктом 8 данных правил обосновывающих материалов орган регулирования в течение 10 рабочих дней со дня подачи регулируемой организацией заявления об установлении тарифов направляет заказным почтовым отправлением уведомление о необходимости представления таких материалов в полном объеме. В случае непредставления регулируемой организацией обосновывающих материалов в течение 5 рабочих дней со дня получения такого уведомления орган регулирования без рассмотрения возвращает регулируемой организации материалы с указанием причин возврата.

По смыслу указанной нормы, непредставление в полном объеме обосновывающих документов не освобождает орган регулирования от обязанности установить экономически обоснованный тариф.

При этом, как правильно отмечено судом, тарифным органом Обществу неоднократно предлагалось представить соответствующие документы.

Пунктом 2 Основ законодательства предусмотрено, что прогнозная необходимая валовая выручка регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами - это величина, определяемая в целях расчета приведенной стоимости услуги регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами как планируемый объем финансовых средств, необходимый региональному оператору по обращению с твердыми коммунальными отходами для оказания услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Необходимая валовая выручка регионального оператора определяется в соответствии с методическими указаниями как сумма необходимой валовой выручки организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, включая обработку твердых коммунальных отходов, в том числе собственная необходимая валовая выручка регионального оператора, относимая на такие виды деятельности, и расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции относительно обоснованности и соответствия подлежащему применению тарифному законодательству в области обращения с твердыми коммунальными отходами расчетов тарифным органом расходов на транспортирование ТКО, расходов на заключение и обслуживание договоров с собственниками ТКО и операторами по обращению с ТКО, расходов на оплату труда и отчислений на собственные нужды.

Согласно пункту 14 Основ ценообразования при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объемы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и цены (тарифы) на них, определенные с учетом следующих данных (в приоритетном порядке):

а) цены (тарифы) на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), установленные органом регулирования тарифов, - в случае, если цены (тарифы) на такие товары (работы, услуги) подлежат государственному регулированию;

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;

в) прогнозные показатели, определенные в базовом варианте одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, или (при наличии) следующие прогнозные показатели, определенные в базовом варианте уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период: прогноз индекса потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году); темпы роста цен на природный газ и другие виды топлива; темпы роста цен на электрическую энергию; темпы роста цен на капитальное строительство; темпы роста заработной платы;

г) сведения о расходах на приобретаемые товары (работы, услуги), производимых другими регулируемыми организациями в сопоставимых условиях;

д) цены на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе на биржах, функционирующих на территории Российской Федерации;

е) данные бухгалтерского учета и статистической отчетности регулируемой организации за 3 предыдущих периода регулирования.

Подпунктом "б" пункта 12 Основ ценообразования определено, что при установлении тарифов из необходимой валовой выручки исключаются расходы, связанные с приобретением регулируемой организацией товаров (работ, услуг), используемых при осуществлении регулируемых видов деятельности, по завышенным ценам и в завышенных объемах, выявленные при осуществлении государственного контроля (надзора) и (или) анализа уровня расходов (затрат) в отношении других регулируемых организаций, осуществляющих аналогичные виды деятельности в сопоставимых условиях.

В соответствии с пунктом 88 Методических указаний расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов формируются исходя из расходов на оплату выполняемых сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями работ и (или) услуг, связанных с осуществлением деятельности по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов в соответствии с договорами, заключаемыми региональным оператором с операторами, осуществляющими транспортирование твердых коммунальных отходов, и (или) собственных расходов регионального оператора на транспортирование твердых коммунальных отходов, осуществляемых региональным оператором, с учетом положений пунктов 12, 14 Основ ценообразования.

Поскольку тарифному органу Обществом не были представлены предусмотренные пунктом 88 Методических указаний соответствующие документы, подтверждающие формирование цены на услуги по транспортированию ТКО по результатам торгов, проведенных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2016 г. N 1133 "Об утверждении Правил проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора", Департамент был вправе провести анализ рынка методом сопоставимых рыночных цен с применением раздела III Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 октября 2013 г. N 567, запросив сведения о стоимости услуг по транспортированию ТКО у уполномоченного органа по организации деятельности регионального оператора - департамента строительства, жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Костромской области, и применив в расчете индекс потребительских цен на 2019 г.

Указание в обжалуемом судебном акте о правомерности такого расчета Судебная коллегия находит правильным, соответствующим законодательству, поэтому доводы апелляционной жалобы в соответствующей части подлежат отклонению.

Вывод суда об обоснованности исключения Департаментом из заявленных Обществом затрат на заключение и обслуживание договоров с собственниками ТКО и операторами по обращению с ТКО расходов на информационное, расчетно-кассовое обслуживание на 2019 г. в сумме 22 685,27 тыс. руб. по договору с акционерным обществом "Единый информационный расчетно-консультационный центр" (далее АО "ЕИРКЦ") является правильным и соответствует пункту 12 Основ ценообразования, устанавливающему необходимость исключения из НВВ расходов, связанных с приобретением услуг по завышенным ценам и в завышенных объемах.

Несмотря на неоднократное направление Департаментом соответствующих запросов, представленный административным истцом за день до запланированного заседания правления и по окончании проведения экспертизы обоснованности тарифа договор с АО "ЕИРКЦ" от 24 октября 2018 г. не содержал приложения N 1 "Список зоны обслуживания", что исключало возможность определения объема отпуска услуг населению. Кроме того, ООО "ЭкоТехноМенеджмент" заявлены расходы на создание, содержание и обслуживание абонентского отдела, в функции которого входит работа по организации рассчетно-кассового обслуживания абонентов, со штатной численностью основного персонала на заключение и обслуживание договоров с собственниками ТКО в количестве 38,7 человек.

Экономическое обоснование необходимости заключения договора со сторонней организацией при наличии собственного абонентского отдела в составе тарифного предложения отсутствовало.

Указанные выпадающие расходы в случае их подтверждения могут быть учтены тарифным органом в последующем в соответствии с пунктом 11 Основ ценообразования.

Судебная коллегия также соглашается с выводом суда первой инстанции об обоснованности, с учетом фактически представленных в составе тарифной заявки документов, определения тарифным органом расходов на оплату труда по административно-управленческому персоналу - путем экспертной оценки на основании данных, представленных от региональных операторов, по основному персоналу - на основании данных территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Костромской области об уровне средней заработной платы в организациях Костромской области по состоянию на I полугодие 2018 г. с применением индекса потребительских цен на 2019 г.

Таким образом, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, основаны на неправильном толковании положений действующего федерального законодательства и не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального права и норм процессуального права, предусмотренном законом в качестве основания для отмены судебного акта в апелляционном порядке.

Судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Костромского областного суда от 17 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЭкоТехноМенеджмент" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.