Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2019 г. N 64-АПА19-10 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утв. решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 г. N 744/44-13-4, решения городской Думы города Южно-Сахалинска от 30 января 2019 г. N 1398/72-19-5 "О внесении изменений в решение городского Собрания города Южно-Сахалинска от 4 июля 2012 г. N 603/38-12-4 "Об утверждении Генерального плана городского округа "Город Южно-Сахалинск" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2019 г. N 64-АПА19-10

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д., Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Пак Ольги Денгировны о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 г. N 744/44-13-4, решения городской Думы города Южно-Сахалинска от 30 января 2019 г. N 1398/72-19-5 "О внесении изменений в решение городского Собрания города Южно-Сахалинска от 4 июля 2012 г. N 603/38-12-4 "Об утверждении генерального плана городского округа "Город Южно-Сахалинск" по апелляционным жалобам городской Думы города Южно-Сахалинска и администрации города Южно-Сахалинска на решение Сахалинского областного суда от 3 июня 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., пояснения представителя Городской Думы города Южно-Сахалинска по доверенности Бушуевой О.Н., представителей администрации города Южно-Сахалинска по доверенности Наймушиной Т.С., Стрелковского И.В., возражения представителя Пак О.Д. по доверенности Якимидиной Н.А. заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Берниковой Н.В., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Пак Ольга Денгировна обратилась в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 г. N 744/44-13-4 (далее также - Правила землепользования и застройки), поскольку согласно названному нормативному правовому акту принадлежащий ей на праве собственности земельный участок с кадастровым номером ... с видом разрешенного использования "для строительства индивидуального жилого дома" находится в границах санитарно-защитной зоны от железной дороги, от объектов производственной инфраструктуры, а также в границах территориальной зоны Р-2-зона озелененных территорий общего пользования.

Также просила признать не действующим решение городской Думы города Южно-Сахалинска от 30 января 2019 г. N 1398/72-19-5 "О внесении изменений в решение городского Собрания города Южно-Сахалинска от 4 июля 2012 г. N 603/38-12-4 "Об утверждении генерального плана городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее также - Решение N 1398/72-19-5) в части установления на карте функционального зонирования функциональной зоны существующей жилой застройки, попадающей в санитарно-защитные зоны (без развития).

В обоснование заявленных требований Пак О.Д. указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ..., относящегося к категории земель: земли населенных пунктов, с разрешенным видом использования "для строительства индивидуального жилого дома". Уведомлением от 4 марта 2019 г.

Департамент архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска отказал истцу в согласовании уведомления о планируемых строительстве и реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства, поскольку земельный участок с кадастровым номером ... находится в санитарно-защитных зонах от объектов производственной инфраструктуры и от железной дороги, а также в зоне озелененных территорий общего пользования Р-2 и частично на территории, для которой градостроительный регламент не установлен.

Административный истец полагает, что граница санитарно-защитной зоны установлена произвольно при отсутствии документов с нарушением компетенции органов местного самоуправления; территориальная зона Р-2, в которой расположен земельный участок административного истца, установлена административным ответчиком в противоречие генеральному плану; обозначение в генеральном плане (с учетом внесенных изменений от 30 января 2019 г.) функциональной зоны существующей жилой застройки, попадающей в санитарно-защитные зоны (без развития), ничем не обосновано.

Тем самым установлены ограничения по использованию принадлежащего административному истцу земельного участка.

Решением Сахалинского областного суда от 3 июня 2019 г. административное исковое заявление Пак О.Д. удовлетворено.

Признано не действующим с момента вступления решения суда в законную силу решение городского Собрания города Южно-Сахалинска от 4 июля 2012 г. N 603/38-12-4 "Об утверждении генерального плана городского округа "Город Южно-Сахалинск" в редакции Решения N 1398/72-19-5, в части установления на Карте функционального зонирования территории города Южно-Сахалинска функциональной зоны "зона существующей жилой застройки, попадающей в санитарно-защитные зоны (без развития)".

Признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки, в части установления санитарно-защитной зоны от железной дороги и объектов производственной инфраструктуры, а также установления территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-2) в границах земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ...

В апелляционной жалобе городская Дума города Южно-Сахалинска указывает, что судом первой инстанции не принят во внимание факт неисполнения мэром города Южно-Сахалинска обязанности по обнародованию Решения N 1398/72-19-5, которое подлежало признанию не действующим с момента принятия, в связи с чем суд не дал оценку соответствия Правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденному решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 4 июля 2012 г. N 603/38-12-4. Судом не учтено, что в связи с принятием 29 мая 2019 г. городской Думой Южно-Сахалинска решения N 1474/79-19-5 "О приостановлении действия санитарно-защитной зоны железной дороги и санитарно-защитных зон объектов производственной инфраструктуры в Правилах землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 г. N 744/44-13-4, права административного истца не нарушаются. Выводы суда противоречат действующему законодательству в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, части 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 342-ФЗ). Кроме того, исключение отображения санитарно-защитной зоны железной дороги из правил землепользования и застройки затрагивает права и обязанности открытого акционерного общества "РЖД" (далее также - ОАО "РЖД"), не привлеченного к участию в деле.

В апелляционной жалобе администрация города Южно-Сахалинска указывает, что выводы суда противоречат действующему градостроительному законодательству, требования о признании не действующими Правил землепользования и застройки в части установления территориальной зоны Р-2 (зона озеленения территории) г. Южно-Сахалинска только в границах земельного участка с кадастровым номером ... не соответствуют положениям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов от административного истца Пак О.Д. представлены возражения. Администрацией города Южно-Сахалинска представлены возражения относительно доводов апелляционной жалобы городской Думы города Южно-Сахалинска.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 и части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки.

С учетом названных норм суд первой инстанции сделал правомерный вывод о принятии оспариваемых нормативных правовых актов уполномоченным органом в пределах компетенции. Суд также установил, что названные нормативные акты надлежащим образом доведены до всеобщего сведения. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с частью 5 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются среди прочего границы зон с особыми условиями использования территорий.

Зонами с особыми условиями использования территорий являются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 1 ГрК РФ).

Как указано в части 3 статьи 4 ГрК РФ, в части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации, к числу которого относится и законодательство о санитарном благополучии населения.

Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 утверждены Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (далее также - Санитарные правила, СанПиН), которыми определены, в частности, класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству.

Согласно пункту 2.6 Санитарных правил для автомагистралей, линий железнодорожного транспорта, метрополитена, гаражей и автостоянок, а также вдоль стандартных маршрутов полета в зоне взлета и посадки воздушных судов устанавливается расстояние от источника химического, биологического и/или физического воздействия, уменьшающее эти воздействия до значений гигиенических нормативов (далее - санитарный разрыв). Величина санитарного разрыва устанавливается в каждом конкретном случае на основании расчетов рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических факторов (шума, вибрации, электромагнитных полей и др.) с последующим проведением натурных исследований и измерений.

Согласно разделу VII Санитарных правил для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II классов опасности осуществляются постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН).

Согласно информации, полученной 31 мая 2019 г. от Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области, Управлением и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека решения об установлении санитарно-защитных зон от производственных объектов, санитарного разрыва от железной дороги в границах земельного участка с кадастровым номером расположенного по адресу: ..., не принимались.

Таким образом, с учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства Судебная коллегия считает верным вывод суда о том, что установление на Карте функционального зонирования территории города Южно-Сахалинска функциональной зоны "зона существующей жилой застройки, попадающей в санитарно-защитные зоны (без развития)" при отсутствии надлежащим образом утвержденных санитарно-защитных зон, а также отнесение земельного участка с кадастровым номером ... Правилами землепользования и застройки к санитарно-защитной зоне железной дороги и объектов производственной инфраструктуры противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Вопреки доводам апелляционной жалобы городской Думы выводы суда не противоречат части 13 статьи 26 Федерального закона N 342-ФЗ, поскольку прекращение существования с 1 января 2020 г. определенных в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон и прекращения действия ограничения использования земельных участков в них, не исключают возможности признать не действующими документы территориального планирования и градостроительного зонирования в случае отображения на картографическом материале границ этих зон, установленных с нарушением законодательства в сфере санитарного благополучия населения.

Факт приостановления решением городской Думы Южно-Сахалинска решения от 29 мая 2019 г. N 1474/79-19-5 действия санитарно-защитной зоны железной дороги и санитарно-защитных зон объектов производственной инфраструктуры в Правилах землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" не влияет на правильность выводов суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции к участию в административном деле в качестве заинтересованного лица не привлечено ОАО "РЖД", не могут быть приняты во внимание, поскольку настоящее административное дело рассмотрено в порядке абстрактного нормоконтроля, в связи с чем необходимости привлечения ОАО "РЖД" для его правильного разрешения Судебная коллегия не усматривает. Доводы апелляционной жалобы в этой части основаны на неверном истолковании норм процессуального права.

Судебная коллегия находит обоснованным и вывод суда о несоответствии установленной в отношении земельного участка с кадастровым номером ... территориальной зоны Р-2 (зона озелененных территорий общего пользования) генеральному плану городского округа.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ). Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального, образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Согласно Карте функционального зонирования генерального плана городского округа, принадлежащий административному истцу земельный участок расположен в двух функциональных зонах с назначением "жилые" - зоне малоэтажной жилой застройки и зоне существующей жилой застройки, попадающей в санитарно-защитные зоны (без развития).

Установление на Карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки городского округа в отношении земельного участка территориальной зоны Р-2, относящейся к зоне рекреации (зона озелененных территорий общего пользования), не предусматривающей возможность жилищного строительства, противоречит генеральному плану городского округа.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Сахалинского областного суда от 3 июня 2019 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы администрации города Южно-Сахалинска и городской Думы города Южно-Сахалинска без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.