Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2019 г. N 6-АПА19-3 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании недействующим решения Рыбновской районной Думы Рязанской области от 19 декабря 2018 г. N 115 "О приостановлении действия документов территориального планирования и градостроительного зонирования сельских поселений Рыбновского муниципального района Рязанской области, вошедших в границы объекта культурного наследия "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2019 г. N 6-АПА19-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Чистова Игоря Юрьевича и Косьяниной Марины Николаевны о признании недействующим решения Рыбновской районной Думы Рязанской области от 19 декабря 2018 г. N 115 "О приостановлении действия документов территориального планирования и градостроительного зонирования сельских поселений Рыбновского муниципального района Рязанской области, вошедших в границы объекта культурного наследия "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина" по апелляционному представлению прокуратуры Рязанской области и апелляционной жалобе Думы муниципального образования Рыбновский муниципальный район Рязанской области на решение Рязанского областного суда от 6 мая 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., представителя Думы муниципального образования - Рыбновский муниципальный район Рязанской области по доверенности Шараповой Е.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, пояснения представителя административных истцов по доверенности Мокиной О.О., возражавшей против отмены решения суда, и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.А., поддержавшей доводы апелляционного представления и полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Рыбновской районной Думы Рязанской области от 19 декабря 2018 г. N 115 приостановлено действие документов территориального планирования и градостроительного зонирования сельских поселений Рыбновского муниципального района Рязанской области, вошедших в границы объекта культурного наследия "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина" (далее также - Решение N 115).

Чистов И.Ю. и Косьянина М.Н. обратились в Рязанский областной суд с административным исковым заявлением о признании Решения N 115 не действующим с момента его принятия. В обоснование заявленного требования указали, что являются собственниками земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного в дер. ... области. 2 мая 2017 г. им было выдано разрешение на строительство индивидуального жилого дома на указанном земельном участке, 7 февраля 2019 г. - уведомление о несоответствии объекта индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности со ссылкой на Решение N 115. Административные истцы полагали, что оспариваемое решение, приостанавливающее действие генеральных планов и правил землепользования и застройки, противоречит статьям 23 и 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым осуществление застройки и развития населенных пунктов осуществляется на основании документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Приостановление действия данных документов в отсутствие альтернативного регулирования создает правовую неопределенность в использовании принадлежащего им земельного участка. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", предусматривающий меры для защиты объектов культурного наследия, в том числе путем установления дополнительных требований к градостроительным регламентам, не предусматривает установление запрета на строительство до принятия дополнительных требований к градостроительным регламентам.

Решением Рязанского областного суда от 6 мая 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено. Решение N 115 признано не действующим с момента его принятия.

В апелляционном представлении прокуратура Рязанской области и апелляционной жалобе Дума муниципального образования Рыбновский муниципальный район Рязанской области, выражая несогласие с решением суда первой инстанции и полагая, что оно является незаконным и необоснованным, не отвечает требованиям, предусмотренным статьей 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ставят вопрос о его отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении требований административных истцов.

В обоснование доводов представления и жалобы указывают, что Решение N 115 не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административных истцов, принято уполномоченным органом в целях соблюдения градостроительных ограничений, установленных постановлением Правительства Рязанской области от 14 марта 2006 г. N 62 "Об утверждении границ Государственного музея-заповедника С.А. Есенина на территории Рыбновского и Клепиковского муниципальных районов и Положения о порядке использования земель в пределах территории и зон охраны Государственного музея-заповедника С.А. Есенина". Кроме того указывают, что необходимость приостановления действия генеральных планов и правил землепользования и застройки сельских поселений была вызвана соблюдением запрета, изложенного в письме Министерства культуры Российской Федерации от 22 февраля 2017 г. N 2710-01.1-55-ВА, а также отсутствием до настоящего времени требований к характеру использования и градостроительным регламентам объекта культурного наследия "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина".

Относительно изложенных в апелляционном представлении и апелляционной жалобе доводов административными истцами представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы и кассационного представления в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Решением Думы муниципального образования - Рыбновский муниципальный район Рязанской области от 28 февраля 2017 г. N 660 утверждены Правила землепользования и застройки муниципальных образований - Алешинское сельское поселение, Баграмовское сельское поселение, Батуринское сельское поселение, Бакинское сельское поселение, Глебковское сельское поселение, Истобниковское сельское поселение, Кузьминское сельское поселение, Пионерское сельское поселение,

Пощуповское сельское поселение, Селецкое сельское поселение, Ходынинское сельское поселение, Чурилковское сельское поселение Рыбновского муниципального района Рязанской области.

Генеральные планы названных муниципальных образований утверждены: решением Совета депутатов муниципального образования - Чурилковское сельское поселение Рыбновского муниципального района Рязанской области от 18 декабря 2013 г. N 195; решением Совета депутатов муниципального образования - Кузьминское сельское поселение Рыбновского муниципального района Рязанской области от 27 января 2014 г. N 253; решениями Думы муниципального образования - Рыбновский муниципальный район Рязанской области от 29 июня 2016 г. N 570, от 28 сентября 2016 г. N 587, от 29 марта 2017 г. N 669, от 28 ноября 2018 г. N 96 в отношении Баграмовского, Бакинского, Селецкого, Истобниковского и Пощуповского сельских поселений Рыбновского муниципального района Рязанской области соответственно.

Решением Думы муниципального образования - Рыбновский муниципальный район Рязанской области от 28 ноября 2018 г. N 96 также внесены изменения в Правила землепользования и застройки муниципальных образований - Баграмовское сельское поселение и Селецкое сельское поселение Рыбновского муниципального района Рязанской области путем изложения их в новой редакции.

Оспариваемым нормативным правовым актом приостановлено действие Генеральных планов и Правил землепользования и застройки сельских поселений Рыбновского муниципального района Рязанской области, вошедших в границы объекта культурного наследия "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина": Бакинское сельское поселение, Истобниковское сельское поселение, Кузьминское сельское поселение, Пощуповское сельское поселение, Селецкое сельское поселение, Чурилковское сельское поселение Рыбновского муниципального района Рязанской области, в части их градостроительных регламентов, распространяющих свое действие на земельные участки, расположенные на землях населенных пунктов и одновременно в зонах охраняемого природного ландшафта, установленных постановлением Правительства Рязанской области от 14 марта 2006 г. N 62 "Об утверждении границ Государственного музея-заповедника С.А. Есенина на территории Рыбновского и Клепиковского муниципальных районов и Положения о порядке использования земель в пределах территории и зон охраны Государственного музея-заповедника С.А. Есенина", осуществляющих свое правовое регулирование в вопросах, связанных с выдачей (после принятия настоящего решения) разрешений (уведомлений) на строительство, реконструкцию, до утверждения требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина" (пункт 1).

До момента утверждения требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина" администрации муниципального образования - Рыбновский муниципальный район Рязанской области предписано прекратить утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ); выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений; направление уведомлений, предусмотренных пунктом 2 части 7, пунктом 3 части 8 статьи 51.1 и пунктом 5 части 19 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, при осуществлении строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях поселений; принятие решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; принятие решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает указанный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Названное положение Федерального закона N 131-ФЗ являлось предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации, согласно правовой позиции которого, сформулированной в определении от 26 мая 2011 г. N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан.

Вместе с тем, обладая достаточно широкой дискрецией в градостроительной сфере, органы муниципального образования при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны соблюдать принципы баланса частных интересов граждан и публичных интересов субъекта Российской Федерации; справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Судом установлено, что основанием для принятия Решения N 115, как следует из его текста, послужило письмо Министерства культуры Российской Федерации от 22 февраля 2017 г. N 2710-01.1-55-ВА, которым органам местного самоуправления Рыбновского, Клепиковского районов и города Рязани Рязанской области рекомендовано приостановить выдачу разрешений на строительство в границах территории названного выше достопримечательного места и зон охраны объектов культурного наследия до момента утверждения требований к осуществляемой деятельности и градостроительным регламентам достопримечательного места и приведения действующих зон охраны в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации.

Достопримечательное место - "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина" (Рязанская область, Рыбновский район, Рязанский район, г. Рязань), приказом Министерства культуры Российской Федерации от 17 сентября 2015 г. N 2431 включено в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения и утверждены границы территории объекта культурного наследия федерального значения согласно приложению к данному приказу. При этом нормативные правовые акты, содержащие требования к градостроительным регламентам и к осуществляемой деятельности в границах объекта культурного наследия (достопримечательное место) "Есенинская Русь - место, связанное с жизнью и творчеством поэта С.А. Есенина", ограничивающие права собственников по использованию и распоряжению принадлежащими им земельными участками, не приняты, то есть ограничения использования земельных участков в границах достопримечательного места в порядке, предусмотренном законом, не установлены.

При указанных обстоятельствах Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что установленное Решением N 115 правовое регулирование приведет к нарушению конституционных принципов законности, равенства граждан перед законом и правовой определенности.

Также следует согласиться с выводом суда о том, что письмо Министерства культуры Российской Федерации от 22 февраля 2017 г. N 2710-01.1-55-ВА носит рекомендательный характер, не содержит властных предписаний и не может служить достаточным основанием для приостановления градостроительной деятельности.

Доводы, изложенные в апелляционном представлении и апелляционной жалобе, основаны на неверном истолковании норм материального права, направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом первой инстанции в полном соответствии с правилами процессуального закона, а потому не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения суда.

При рассмотрении дела судом не допущено нарушений, предусмотренных законом в качестве оснований для отмены судебного акта в апелляционном порядке.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Рязанского областного суда от 6 мая 2019 г. оставить без изменения, апелляционное представление прокуратуры Рязанской области и апелляционную жалобу Думы муниципального образования Рыбновский муниципальный район Рязанской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.