Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 ноября 2019 г. N 25-АПА19-5 Решение областного суда об удовлетворении иска о признании недействующим постановления министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области от 27 ноября 2018 г. N 55 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Астраханской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 ноября 2019 г. N 25-АПА19-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению главы муниципального образования "Батаевский сельсовет" о признании недействующим постановления министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области от 27 ноября 2018 г. N 55 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Астраханской области" по апелляционной жалобе министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области на решение Астраханского областного суда от 22 апреля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области Кайдаловой Ю.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения главы муниципального образования "Батаевский сельсовет" Франчука А.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

глава муниципального образования "Батаевский сельсовет" обратился в Астраханский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области (далее также - Министерство) от 27 ноября 2018 г. N 55 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Астраханской области" (далее - Постановление N 55).

В обоснование требований административный истец указал на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта Правилам коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. N 505, и территориальной схеме обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами на территории Астраханской области, утвержденной постановлением министерства жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области от 23 сентября 2016 г. N 42-П, поскольку морфологическое исследование твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО) не проводилось, средняя плотность ТКО для целей сопоставления объема и массы твердых коммунальных отходов, в установленном порядке не утверждена.

Решением Астраханского областного суда от 22 апреля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: Постановление N 55 со дня вступления судебного акта в законную силу признано не действующим в части утверждения нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Астраханской области.

В апелляционной жалобе министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование указывает, что отсутствие утвержденных нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Астраханской области повлечет невозможность исполнения региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами своих обязанностей по договорам с физическими и юридическими лицами и по соглашениям с Астраханской областью. В нарушение статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судом не разрешен вопрос оплаты коммунальной услуги по обращению с ТКО с учетом признания оспариваемых нормативов недействующими.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и главой муниципального образования "Батаевский сельсовет" представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется указанным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления предусмотрено, что нормативы накопления твердых коммунальных отходов утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Постановление N 55 принято уполномоченным органом - министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области (подпункт 2.1.82 Положения о министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, утвержденного постановлением Правительства Астраханской области от 31 октября 2016 г. N 381-П "О министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области" (далее - Постановление N 381-П) и опубликовано 29 ноября 2018 г. на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области, N 47.

По мнению административного истца, Постановление N 55 принято органом регулирования с нарушением требований законодательства, регулирующего отношения в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из следующего.

Согласно пункту 4 статьи 24.10 Закона об отходах производства и потребления порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила определения нормативов).

В соответствии с пунктом 4 названных правил нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образовании) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов).

Пунктом 7 Правил определения нормативов установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8-12 Правил определения нормативов.

Годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в год, и годовой норматив, выраженный в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в год, определяются по формулам, приведенным в пунктах 19, 20 Правил определения нормативов, как произведение соответственно среднесезонного суточного норматива, выраженного в количественных показателях массы на одну расчетную единицу в сутки, и среднесезонного суточного норматива выраженного в количественных показателях объема на одну расчетную единицу в сутки, на 365.

Суд первой инстанции, проверив и оценив по правилам статьи 84 КАС РФ представленные административным ответчиком ведомости первичных записей определения массы и объема твердых коммунальных отходов в контейнерах и установив, что норматив накопления ТКО для домовладений, расположенных в городских округах Астраханской области, городских и сельских поселениях Астраханской области, являющихся административными центрами муниципальных районов Астраханской области, установлен только исходя из показателей, полученных на территории муниципального образования "Город Астрахань", без учета социально-экономических особенностей иных являющихся административными центрами муниципальных районов Астраханской области муниципальных образований, пришел к обоснованному выводу о несоответствии этого норматива Правилам определения нормативов.

Заключение суда о несоответствии указанным правилам нормативов накопления ТКО для домовладений, расположенных в городских и сельских поселениях Астраханской области, не являющихся административными центрами муниципальных районов Астраханской области, обусловлено многочисленными нарушениями, допущенными при проведении замеров (определение объема отходов без определения массы заполненного контейнера, выполнение замеров с нарушением установленного пунктом 11 Правил определения нормативов предписания о том, что замеры по объекту каждой категории осуществляются каждый сезон в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов).

Несмотря на то, что возможность использования при установлении нормативов накопления ТКО сведений, полученных вне процедуры сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов, действующим законодательством не предусмотрена, при определении нормативов накопления ТКО для объектов общественного назначения соответствующие замеры не осуществлялись, в связи с чем в этой части суд также посчитал установленным факт нарушения порядка определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права. Опровергающих обоснованность позиции суда доводов апелляционная жалоба не содержит.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что отсутствие утвержденных нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Астраханской области повлечет невозможность исполнения региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами обязанностей по заключенным договорам, подлежат отклонению, поскольку в данном случае судом разрешался вопрос законности нормативного правового акта по административному иску, поданному в соответствии со статьей 208 КАС РФ в порядке абстрактного нормоконтроля, при рассмотрении которого судом дана оценка законности этого акта вне привязки к конкретным правоотношениям, конкретным нарушениям прав, свобод и законных интересов лиц, участвующих в деле, и проведена проверка на соответствие его нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Довод жалобы о том, что судом не разрешен вопрос оплаты коммунальной услуги по обращению с ТКО с учетом признания оспариваемых нормативов недействующими, подлежит отклонению, поскольку с целью надлежащего урегулирования данных отношений Министерству в силу его компетенции, закрепленной Постановлением N 381-П, и в связи с принятием обжалуемого решения надлежит принять нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный судом недействующим.

Отсутствие в решении суда соответствующего указания не исключает обязанности Министерства по урегулированию рассматриваемых административных правоотношений.

При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, Судебная коллегия считает, что вывод суда первой инстанции о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим является правильным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.

Непривлечение к участию в деле в качестве заинтересованных лиц ООО "Чистая среда" и ООО "ЭкоЦентр" не влияет на правильность обжалуемого решения.

Согласно статье 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела. Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле.

Имеющие статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами ООО "Чистая среда" и ООО "ЭкоЦентр" заинтересованными лицами в смысле положений статьи 47 КАС РФ не являются, поскольку сам по себе факт признания либо отказа в признании нормативного правового акта недействующим в рамках абстрактного нормоконтроля их права и обязанности при разрешении административного дела не затрагивает. В этой связи непривлечение ООО "Чистая среда" и ООО "ЭкоЦентр" к участию в рассматриваемом деле процессуального нарушения не образует.

Судом первой инстанции правильно установлены фактические обстоятельства, решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Астраханского областного суда от 22 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.