Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2019 г. N 14-АПА19-13 Решение областного суда об отказе в иске о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утв. решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 г. N 190-II, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 октября 2019 г. N 14-АПА19-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

Председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Берга Олега Викторовича о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утверждённых решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 года N 190-II, по апелляционной жалобе Берга О.В. на решение Воронежского областного суда от 10 июля 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации,

установила:

19 июня 2008 года решением Воронежской городской Думы N 190-II утверждены Правила благоустройства территорий городского округа город Воронеж (далее - Правила), которые были опубликованы 10 июля 2008 года в официальном издании "Воронежский курьер", N 76.

Пункт 9.1.2 Правил устанавливает, что внешний вид фасадов зданий (сооружений), расположенных по красной линии (линии застройки) основных магистральных улиц городского округа города Воронеж, определённых в приложении N 2 к данным Правилам, должен соответствовать паспорту фасада здания (сооружения).

В соответствии с абзацем вторым этого пункта внешний вид фасадов зданий (сооружений), строительство и реконструкция которых планируется на территории городского округа города Воронеж в случаях, установленных решением Воронежской городской Думы, регулирующим порядок согласования архитектурно-градостроительного облика объекта, определяется архитектурным решением, согласованным уполномоченным органом местного самоуправления, путём предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта.

Форма паспорта фасада здания (сооружения), требования к конструктивным элементам и дополнительному оборудованию фасадов, информационным элементам и устройствам фасадов зданий (сооружений), рекламным конструкциям на фасадах, порядку их размещения, а также их технические характеристики устанавливаются нормативными правовыми актами администрации городского округа город Воронеж (пункт 9.1.4 Правил).

В силу пункта 9.3.15.1 ответственность за технически исправное и надлежащее санитарное состояние ограждений, скверов, парков, производственных баз, предприятий, организаций, учреждений и т.д. возлагается на владельца либо на лиц, эксплуатирующих и обслуживающих данные объекты.

Берг О.В., собственник нежилого помещения, расположенного в здании по адресу: г. ... и автомоечного комплекса, находящегося по адресу: г. ..., обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых региональных норм ввиду их несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, считая, что оспариваемые пункты Правил приняты Воронежской городской Думой с превышением полномочий.

По мнению административного истца, пункт 9.1.2 подлежит признанию недействующим в части требования соответствия внешнего вида фасадов зданий (сооружений) решению о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, паспорту фасада, утверждённому администрацией городского округа город Воронеж, пункты 9.1.4, 9.3.15.1 - в полном объёме, ссылаясь также на неопределённость пункта 9.3.15.1 в связи с отсутствием критериев ненадлежащего санитарного состояния перечисленных в нём объектов.

Решением Воронежского областного суда от 10 июля 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Берг О.В. просит судебный акт отменить ввиду неправильного применения норм материального права и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы Воронежской городской Думой и прокуратурой Воронежской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, возражений на апелляционную жалобу, Судебная коллегия не находит оснований для её удовлетворения, считает решение суда правильным.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному и другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Утверждение правил благоустройства территории поселения, муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения, муниципального, городского округа в соответствии с данными правилами относятся к вопросам местного значения поселения, муниципального, городского округа (пункт 19 части 1 статьи 14 и пункт 25 части 1 статьи 16 поименованного выше закона).

Правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, включая вопросы внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений принимаемый представительным органом муниципального образования в силу исключительной компетенции (абзац двадцать первый части 1 статьи 2, пункт 11 части 10 статьи 35, часть 1, пункт 2 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ).

Градостроительный кодекс Российской Федерации, определяя градостроительную деятельность как деятельность по развитию территорий, городов и иных поселений, осуществляемую наряду с другими видами в виде благоустройства территорий, установил, что благоустройство территории - это деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населённых пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий, а элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункты 1, 36 и 38 статьи 1).

Из приведённых законоположений следует, что органу местного самоуправления федеральным законодателем предоставлено право регулировать вопросы обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, содержания территорий населённых пунктов и расположенных на таких территориях объектов.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве федеральные нормы и положения пункта 12.1 части 2 статьи 29 Устава городского округа город Воронеж, утверждённого постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 года N 150-1, согласно которому представительным органом муниципального образования города Воронеж является Воронежская городская Дума (далее - городская Дума), пришёл к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный акт принят городской Думой в пределах предоставленных полномочий с соблюдением порядка принятия данного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Проверяя соответствие содержания Правил в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришёл к обоснованному выводу о несостоятельности доводов административного истца.

Суд первой инстанции правомерно отклонил доводы административного истца о противоречии абзаца второго пункта 9.1.2 Правил требованиям части 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации и положения Исчерпывающего перечня процедур в сфере жилищного строительства, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года N 403 (далее - Постановление N 403), обоснованно указав, что эти нормативные правовые акты регулируют вопросы в иной сфере общественных отношений.

При этом суд верно исходил из того, что Постановление N 403 устанавливает нормы в сфере жилищного строительства, в то время как названный пункт Правил регулирует общественные отношения в сфере обеспечения эстетического состояния территорий муниципального образования, не регламентирует вопросы, возникающие в связи с архитектурно-строительным проектированием и разрешением на строительство.

Учитывая, что установление требований к внешнему виду фасадов в силу указанных выше положений Федерального закона N 131-ФЗ является полномочием органа местного самоуправления, Воронежская городская Дума, вправе была предусмотреть каким образом определяется внешний вид фасада в случаях, установленных решением городской Думы.

Ссылка в апелляционной жалобе на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2018 года N 14-АПГ18-8, которым оставлено без изменения решение Воронежского областного суда от 8 февраля 2018 года о признании не действующим с 1 января 2017 года пункта 2 статьи 19 Правил землепользования и застройки в части установления для общественно-деловых зон обслуживания местного значения 02 в графе "Архитектурно-строительные требования" предписания об осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства в соответствии с решением о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, выданным уполномоченным структурным подразделением администрации городского округа, несостоятельна, поскольку не имеет правового значения по настоящему административному делу, предметом абстрактного нормоконтроля по которому являлся конкретный пункт нормативного правового акта, регулирующий отношения исключительно в сфере благоустройства.

Обоснованно суд первой инстанции не усмотрел оснований для признания недействующим пункта 9.1.4 Правил.

Федеральный закон N 131-ФЗ определяет статус местной администрации как исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, наделённого уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения, включает правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования, в систему муниципальных правовых актов, а также устанавливает, что глава муниципального образования издаёт в том числе постановления и распоряжения местной администрации по вопросам местного значения в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования также издаёт постановления местной администрации по вопросам местного значения (часть 1 статьи 37, пункт 3 части 1, части 4 и 6 статьи 43).

Аналогичное правовое регулирование содержится в Уставе, согласно которому администрация городского округа - исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления городского округа, наделённый полномочиями по решению вопросов местного значения, в лице её структурных подразделений реализует исполнительно-распорядительные полномочия местного самоуправления, включая организацию благоустройства. Наряду с правовыми актами городской Думы правовые акты администрации городского округа и должностных лиц местного самоуправления входят в систему муниципальных правовых актов городского округа, глава городского округа в пределах своих полномочий издаёт постановления администрации городского округа по вопросам местного значения, заместители главы администрации городского округа, руководители органов администрации городского округа издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям (часть 1 статьи 44, пункт 32 части 1 статьи 48, часть 1, пункт 3 части 6 статьи 55, часть 1 статьи 57).

Вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, определены в пунктах 1-17 части 2 статьи 45.1 Федерального закона.

Таким образом, из анализа приведённых норм федерального законодательства и Устава городского округа следует, что администрация муниципального образования вправе осуществлять правовое регулирование отношений в сфере благоустройства, не отнесённых к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

Следовательно, вопреки доводам административного истца городская Дума, установив, что форму паспорта, требования к конструктивным элементам и дополнительному оборудованию фасадов, информационным элементам и устройствам фасадов зданий (сооружений), рекламным конструкциям на фасадах, порядку их размещения, а также их технические характеристики устанавливает администрация городского округа нормативными правовыми актами, не передала свои полномочия по принятию Правил иному органу, что действительно является прерогативой представительного органа муниципального образования, осуществила правовое регулирование, не противоречащее имеющим большую силу нормативным правовым актам, поскольку перечисленные в приведённом пункте Правил вопросы не указаны в статье 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ.

Кроме того, Судебная коллегия учитывает, что пункт 9.1.4 Правил в части установления технических характеристик конструктивных элементов и дополнительного оборудования фасадов, информационных элементов и устройств фасадов зданий (сооружений), рекламных конструкций на фасадах нормативными правовыми актами администрации городского округа оспаривался в судебном порядке, решением Воронежского областного суда от 14 декабря 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2019 года N 14-АПА19-2, отказано в признании его недействующим ввиду его соответствия федеральному законодательству.

Правильно суд первой инстанции признал несостоятельным утверждение административного истца о неопределённости правового регулирования, содержащегося в пункте 9.3.15.1 Правил, который ясно и недвусмысленно определяет конкретных субъектов, отвечающих за состояние перечисленных в нём ограждений, как элементов благоустройства, не регламентируя иных вопросов.

Является верным заключение суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения Правил не могут рассматриваться как нарушение прав собственника, предусмотренных статьёй 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку приняты в сфере публичных отношений и не регулируют имущественные отношения.

Доводы апелляционной жалобы и приложенного к ней ходатайства о том, что судом первой инстанции были неправильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, нельзя признать обоснованными, так как они опровергаются материалами дела.

При рассмотрении настоящего административного дела, как следует из текста судебного акта, все обстоятельства, определённые в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подлежащие выяснению при рассмотрении административного иска об оспаривании нормативного правового акта, судом первой инстанции установлены и проверены.

Таким образом, обжалуемый судебный акт является законным и обоснованным, при его вынесении нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену решения, не допущено, доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают и не могут служить поводом для отмены решения суда.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Воронежского областного суда от 10 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Берга Олега Викторовича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.