Решение Приморского краевого суда от 15 октября 2019 г. по делу N 3а-259/2019 Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25.02.2011 N 742-КЗ

Решение Приморского краевого суда
от 15 октября 2019 г. по делу N 3а-259/2019

Приморский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Е.А. Медведевой,

при секретаре Е.С. Оленевой,

с участием прокурора А.Е. Рогалева,

представителя административных истцов К.А. Лемешкиной,

представителя административного ответчика Т.В. Онуфрейчук,

представителей заинтересованного лица О.Г. Новиковой, Е.Д. Семеко,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сустова А.Г., Ляшенко Е.И. к Законодательному Собранию Приморского края, заинтересованное лицо - департамент внутренней политики Приморского края о признании недействующим в части нормативного правового акта,

установил:

Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморском крае", который опубликован в печатном издании "Приморская газета" 01 марта 2011 года N 14 (516).

Пунктом 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ (в редакции Закона Приморского края от 04 мая 2018 года N 278-КЗ) определено, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности на территории Приморского края запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций: в зданиях вокзалов, аэропортов, торгово-развлекательных центров, образовательных организаций, медицинских, физкультурно-спортивных организаций, на рынках, а также на прилегающих к ним территориях - на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, а если здание имеет огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения.

Сустов А.Г., Ляшенко Е.И. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморском крае" (далее - Закон Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ) в части запрета проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций на территориях, прилегающих к зданиям вокзалов, - на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, а если здание имеет огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения, как не соответствующего требованиям части 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В обоснование требований административные истцы в лице своего представителя указали, что 05 августа 2019 года они (Сустов А.Г. и Ляшенко Е.И.) обратились в департамент внутренней политики Приморского края (далее - департамент) с уведомлением о намерении провести публичное мероприятие в форме митинга 17 августа 2019 года с 12 часов 00 минут до 14 часов 00 минут на привокзальной площади железнодорожного вокзала у памятника В.И. Ленину рядом со зданием, расположенным по адресу: <адрес>Г (далее - привокзальная площадь), с предполагаемым количеством участников до 500 человек (далее - публичное мероприятие). Цель публичного мероприятия: требование честных и чистых выборов, власти закона и социальных прав граждан, а также выражение отношения по общественно-политическим и экономическим событиям.

07 августа 2019 года департамент сообщил им о невозможности проведения заявленного митинга, сославшись на пункт 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ, которым установлен запрет на проведение публичных мероприятий в таких местах, в данном случае на привокзальной площади, поскольку она находится в пределах 100 метров от железнодорожного вокзала, расположенного по адресу: <адрес>.

Административные истцы полагают, что установленный пунктом 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ запрет на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций на территориях, прилегающих к зданиям вокзалов, является чрезмерным ограничением прав граждан на проведение публичных мероприятий, которое не является необходимым в демократическом обществе в контексте статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Считают, что установленное ограничение не преследует цели защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности.

Кроме того, постановлением Администрации Приморского края от 29.12.2012 N 455-па был утверждён перечень единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера мест на территории Приморского края (далее - специально отведённые места) и их предельную заполняемость. В пункте 4 указанного Перечня, привокзальная площадь ранее была отнесена к специально отведённым местам.

Постановлением Администрации Приморского края от 13.11.2017 N 451-па в пункт 4 указанного Перечня внесены изменения, исключившие привокзальную площадь из перечня специально отведенных мест.

Между тем, после исключения из указанного Перечня привокзальной площади, департамент регулярно согласовывал проведение на привокзальной площади разного рода публичных мероприятий, в том числе собраний, пикетов, демонстраций и митингов, что предполагает отсутствие какой-либо угрозы нарушения прав и свобод граждан, а также общественной безопасности проведением на привокзальной площади массовых мероприятий.

Неудобства, связанные с возможным использованием в ходе публичных мероприятий звукоусиливающих технических средств, также не могут, по мнению административных истцов, служить причиной установления данного запрета.

Положения Закона о собраниях, предусматривают возможность установления законом субъекта дополнительных ограничений лишь в отношении публичных мероприятий, форма которых предполагает использование участниками звукоусиливающих технических средств. Однако санкционирование департаментом ранее проведение различных массовых мероприятий, свидетельствует о допустимости использования таких средств на привокзальной площади. Кроме того, железнодорожный вокзал сам по себе является источником высокого уровня шума.

Полагают, что избирательное применение нормативного правового акта в оспариваемой его части, свидетельствует о том, что данный запрет служит механизмом, позволяющим органам власти субъекта Российской Федерации выборочно отказывать в проведении тех публичных мероприятий, которые являются для них нежелательными.

Вопрос целесообразности установления запрета на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций на территориях, прилегающих к зданиям вокзалов, не обсуждался ни на заседании комитета по региональной политике и законности, ни на заседании Законодательного Собрания Приморского края, что свидетельствует о нарушении процедуры установления Законодательным Собранием Приморского края оспариваемого запрета.

Кроме того, считают, что нормативный правовой акт в оспариваемой его части, не соответствует и положениям международного договора, обладающего большей юридической силой, поскольку фактически ограничивает право граждан на свободу мирных собраний.

Исходя из практики Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ), при рассмотрении дел об ограничении права на свободу собраний, судами должна проводиться оценка необходимости и соразмерности этих ограничений, которые были закреплены и в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях". В этой связи, полагают, суду подлежит дать оценку необходимости и соразмерности ограничений прав и свобод человека, установленных указанным нормативно-правовым актом в оспариваемой его части.

В ходе подготовки дела к судебному разбирательству, определением судьи Приморского краевого суда от 11 сентября 2019 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен - департамент внутренней политики Приморского края.

В судебном заседании представитель административных истцов Лемешкина К.А. поддержала заявленные требования в полном объеме по доводам и основаниям, изложенным в административном иске. Настаивала на их удовлетворении.

Представитель Законодательного Собрания Приморского края Онуфрейчук Т.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения административных исковых требований по доводам и основаниям, изложенным в письменных возражениях и дополнениях к ним. Пояснила, что ограничения и условия проведения публичных мероприятий установлены Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ). Названным федеральным законом предоставлено право субъектам Российской Федерации дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций. В целях реализации положений, предусмотренных частью 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, в части 2 (1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ определены места, в которых проведение публичных мероприятий запрещается. Устанавливая запреты на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций на территориях, прилегающих к зданиям вокзалов на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, Законодательное Собрание Приморского края исходило из целей регулирования защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности. Кроме того, проведение публичных мероприятий на указанных территориях, может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры. Указанное правовое регулирование направлено на достижение необходимого баланса прав и интересов организаторов и участников публичных мероприятий и граждан, которые в связи с проведением таких мероприятий испытывают затруднения в реализации своих конституционных прав. Полагает, что включение привокзальной площади в число мест, где проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций запрещается, согласуется с нормами федерального законодательства и не противоречит им, осуществлено в пределах предоставленных полномочий, и именно в тех целях, о которых говорится в части 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ. Оспариваемые административными истцами положения Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ, направлены на конкретизацию гарантий прав граждан в сфере организации публичных мероприятий, не искажают само существо этих прав, не снижают уровень федеральных гарантий, и не вводят каких-либо ограничений конституционных прав и свобод. Установленные ограничения не препятствуют открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований и позволяют в полной мере реализовать право на проведение публичных мероприятий на территории специально отведенных мест и на иных территориях, не подпадающих под ограничения, установленные Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ и Законом Приморского края N 742-КЗ. Также считает несостоятельными и доводы административных истцов о несоблюдении процедуры принятия закона, поскольку при его рассмотрении и принятии были соблюдены все обязательные требования к внесению и рассмотрению проекта закона Приморского края в Законодательном Собрании, предусмотренные Законом Приморского края от 22 декабря 2008 года N 373-КЗ "О законодательной деятельности Приморского края" и Регламентом Законодательного Собрания, обеспечивающие возможность у заинтересованных лиц выразить своё мнение относительно принимаемого проекта закона Приморского края, в том числе, по вопросу устанавливаемого запрета. Каких-либо специальных процедур и особенностей обсуждения вопроса при принятии законов субъектов Российской Федерации по вопросам публичных мероприятий, действующее законодательство не устанавливает. Просила в удовлетворении исковых требований отказать.

Представители департамента внутренней политики Приморского края Новикова О.Г. и Семеко Е.Д. в судебном заседании также возражали против удовлетворения административных исковых требований по доводам и основаниям, изложенным в письменных возражениях на административный иск. Поддержали правовую позицию представителя административного ответчика. По существу указали, что Закон Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ принят уполномоченным органом в пределах правового регулирования субъекта Российской Федерации, установленного Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, подпунктом 2.2 части 2 статьи 8 которого, прямо предусмотрено право субъекта Российской Федерации дополнительно определить места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций. В целях реализации указанной нормы, а также с целью защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности на территории Приморского края Законом Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ определены места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе указанные в оспариваемом пункте Закона Приморского края. Установленные ограничения объективно обоснованы, не являются чрезмерными и не препятствуют открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций. Оспариваемый истцами запрет не препятствует проведению публичных мероприятий в иных местах, не являющихся вокзалами и прилегающими к ним территориями. Также обратили внимание суда на то, что Закон Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ не устанавливает запрета для проведения на привокзальной площади публичного выражения мнений в форме пикетирования. Кроме того, полагают, что административные истцы не указали каким образом оспариваемые положения Закона Приморского края N 742-КЗ, принятого уполномоченным органом в пределах правового регулирования субъекта Российской Федерации, нарушают их права и законные интересы. Просили в удовлетворении исковых требований отказать.

В судебное заседание не явились административные истцы Сустов А.Г., Ляшенко Е.И. О времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, ранее направили в суд ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие, с участием представителя Лемешкиной К.А.

Выслушав объяснения представителя административных истцов, возражения представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении исковых требований, дав оценку всем представленным по делу доказательствам в их совокупности, Приморский краевой суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями статьи 208 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Конституция Российской Федерации гарантирует право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31).

Защита прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Специальным законом, направленным на обеспечение реализации конституционного права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования является Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя названный выше закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование исключительно вопросов, касающихся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, и только в случаях, предусмотренных данным законом (часть 1 статьи 1 указанного закона).

Федеральный законодатель, определяя публичное мероприятие как открытую, мирную, доступную каждому акцию, осуществляемую по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств, выделяет пять его форм: собрание, митинг, демонстрация, шествие, пикетирование (пункт 1 статьи 2 Федерального закона N 54-ФЗ), указывает, что публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников этого публичного мероприятия, а условия запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах могут быть конкретизированы исключительно федеральными законами (часть 1 статьи 8).

Статьей 8 Федерального закона N 54-ФЗ, регламентирующей вопросы, касающиеся мест проведения публичных мероприятий, определяющей в пунктах 1 - 4 части 2 места, в которых проведение публичного мероприятия запрещено, органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставлено:

- полномочие определять единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (далее - специально отведенные места);

- законами устанавливать порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельную численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется (часть 1.1);

- в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом дополнительно определять места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе, если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (часть 2.2).

Соответственно, такой федеральный закон должен обеспечивать возможность полноценной реализации права на свободу мирных собраний и одновременно - соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости государственной защиты прав и свобод всех лиц (как участвующих, так и не участвующих в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления эффективной публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения.

Из системного толкования приведенных выше норм материального права следует, что федеральный законодатель, установив перечень мест, в которых запрещено проведение публичных мероприятий в любой форме, предоставил субъекту Российской Федерации право с целью защиты конституционно значимых ценностей дополнительно устанавливать места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий в форме собраний, митингов, шествий и демонстраций на территории данного субъекта Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

В судебном заседании установлено, что 05 августа 2019 года Сустов А.Г. и Ляшенко Е.И. обратились в департамент внутренней политики Приморского края с уведомлением о намерении провести публичное мероприятие в форме митинга 17 августа 2019 года с 12 часов 00 минут до 14 часов 00 минут на привокзальной площади железнодорожного вокзала у памятника В.И. Ленину рядом со зданием, расположенным по адресу: <адрес>Г, с предполагаемым количеством участников до 500 человек. Цель публичного мероприятия: требование честных и чистых выборов, власти закона и социальных прав граждан, а также выражение отношения по общественно-политическим и экономическим событиям.

Письмом от 07 августа 2019 года департамент сообщил им о невозможности проведения заявленного митинга, сославшись на пункт 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ, которым установлен запрет на проведение публичных мероприятий в таких местах, как в данном случае на привокзальной площади, поскольку она находится в пределах 100 метров от железнодорожного вокзала, расположенного по адресу: <адрес>.

Согласно пункта 1 части 3 статьи 8 Устава Приморского края от 6 октября 1995 года N 14-КЗ, Законодательное Собрание Приморского края является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Приморского края.

В силу пункта 20 части 2 статьи 29 Устава Приморского края, Законом Приморского края регулируются вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Приморского края к ведению и полномочиям Приморского края

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, Законодательным Собранием Приморского края принят Закон Приморского края от 25.02.2011 N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморском крае". Первоначальный текст указанного нормативного правового акта был официально опубликован в изданиях "Приморская газета", N 14 (516), 01.03.2011, "Ведомости Законодательного Собрания Приморского края", 03.03.2011, N 179.

В соответствии с пунктом 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности на территории Приморского края запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций в зданиях вокзалов, аэропортов, торгово-развлекательных центров, образовательных организаций, медицинских, физкультурно-спортивных организаций, на рынках, а также на прилегающих к ним территориях - на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, а если здание имеет огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения.

Из содержания положений Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ следует, что при определении мест, где запрещается проведение публичных мероприятий, Законодательным Собранием Приморского края избраны следующие способы установления в законе запрета: путем указания на сами объекты, где запрещается проведение публичных мероприятий, а также путем ограничения территорий, на которых запрещено проведение мероприятий, с указанием расстояний, позволяющих определить такие территории, минимально необходимые для нормального функционирования объектов.

Подобное правовое регулирование не изменяет установленную федеральным законодательством компетенцию органов государственной власти субъекта Российской Федерации по определению дополнительных мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, и не влечет неопределенность оспариваемых норм.

Определяя критерии отнесения объектов и территорий к местам, где проведение публичных мероприятий запрещено, законодательный орган Приморского края исходил из целей правового регулирования - защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности. Такой запрет установлен применительно к тем случаям, когда проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Кроме того, в соответствии с федеральным законом Администрацией Приморского края определены единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (статья 2(1) Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ).

С учетом функционального назначения определенных в пункте 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ объектов, которые относятся к объектам транспортной и социальной инфраструктуры, и территорий, прилегающих к ним, установление запрета на проведение публичных мероприятий в указанных местах обусловлено необходимостью обеспечения гарантированного государством доступа граждан, не являющихся участниками публичного мероприятия, к объектам транспортной и социальной инфраструктуры, обеспечения бесперебойного функционирования названных объектов, в том числе относящихся к жизненно важным объектам, защиты прав и интересов граждан.

Учитывая массовый характер проведения мероприятий, в форме которых могут быть реализованы права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, законодатель обязан установить адекватные меры по ограничению данного права в интересах иных лиц, а также безопасности государства. При этом ограничение не может быть установлено в той мере, в какой оно полностью отменяло бы указанное право, либо блокировало возможность его реализации, и достижения целей названных конституционных гарантий, то есть право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Поскольку положения оспариваемой нормы направлены на недопущение нарушений функционирования объектов жизнеобеспечения, социальной и транспортной инфраструктуры при проведении публичных мероприятий, обеспечение, с одной стороны, баланса интересов граждан, участвующих в публичных мероприятиях и, с другой стороны, гарантированного государством доступа к этим объектам граждан, не участвующих в публичных мероприятиях, у суда нет оснований для выводов о произвольном расширении органами государственной власти субъекта Российской Федерации списка мест, в которых запрещено проведение публичного мероприятия, к чему фактически сводятся доводы административных истцов.

Более того, ответ департамента внутренней политики Приморского края от 07 августа 2019 года N 33/2691, не является отказом заявителям в проведении публичного мероприятия либо запретом на его проведение, поскольку не препятствует им реализовать свое конституционное право проводить публичные мероприятия в порядке, установленном Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, с учетом положений Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ. Организатору публичного мероприятия рекомендовано изменить место проведение заявленного публичного мероприятия и провести его в специально отведенном для этого месте по адресу: <адрес> (площадка перед Приморским краевым домом молодежи).

Право на свободу собраний, закрепленное в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, как неоднократно указывал Европейский Суд по правам человека в своих постановлениях, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее, в силу пункта 2 статьи 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Гарантированное статьей 31 Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, которые допускают введение обоснованных ограничений права на мирные собрания, налагающиеся в соответствии с законом, и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

В данном случае оспариваемая норма принята Законодательным Собранием Приморского края с соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих пределы полномочий представительного органа на принятие нормативного правового акта, и в соответствии с положениями Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ. Её принятие обусловлено интересами обеспечения общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков, необходимостью охраны здоровья и нравственности, защиты прав и свобод других лиц.

Таким образом, определив в пункте 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ дополнительные места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, Законодательное Собрание Приморского края действовало в пределах имеющихся полномочий и в соответствии с целями, предусмотренными частью 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ.

Указанное правовое регулирование направлено на достижение необходимого баланса прав и интересов организаторов и участников публичных мероприятий с одной стороны и граждан, которые в связи с проведением таких мероприятий испытывают затруднения в реализации своих конституционных прав, - с другой стороны.

Установленные ограничения объективно обоснованы, они адекватны социально значимому результату, не являются чрезмерными и не препятствуют открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Форма оспариваемого Закона Приморского края, процедура принятия, введение в действие, в том числе порядок опубликования и вступления его в силу, административным ответчиком соблюдены.

Каких-либо доказательств, достоверно свидетельствующих о нарушениях, допущенных при проведении процедуры принятия нормативного правового акта, административными истцами в материалы дела не представлено.

В подтверждение доводов о том, что вопрос целесообразности установления запрета на проведение собраний, митингов, шествий и демонстраций на территориях, прилегающих к зданиям вокзалов, не обсуждался на заседании Законодательного Собрания Приморского края, административными истцами приложен к административному иску диск с видеозаписью заседания Законодательного Собрания Приморского края в день принятия оспариваемого нормативно-правового акта (запись взята с сети Интернет канал "You Tube").

Вместе с тем, указанная видеозапись заседания Законодательного Собрания Приморского края, по мнению суда, не может свидетельствовать о нарушении процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку нарушения обязательных требований к внесению и рассмотрению проекта закона Приморского края в Законодательном Собрании, которые предусмотрены Законом Приморского края от 22 декабря 2008 года N 373-КЗ "О законодательной деятельности Приморского края" и Регламентом Законодательного Собрания, не установлены.

При этом суд счел заслуживающими внимания доводы представителя административного ответчика, что действующее законодательство не устанавливает каких-либо специальных процедур, особенностей обсуждения вопросов при принятии законов субъектов Российской Федерации по вопросам публичных мероприятий. Проект закона содержал пояснительную записку, обосновывающую необходимость внесения, по мнению инициатора, соответствующих изменений; рассматривался предварительно на открытых заседаниях комитета по региональной политике и законности; поэтапно рассматривался на открытых заседаниях Законодательного Собрания Приморского края (в трех чтениях); при рассмотрении проекта закона в первом чтении обсуждались его концепция, актуальность и практическая значимость, необходимость принятия; в комитет предоставлялись поправки к проекту закона Приморского края, принятого в первом чтении, которые были рассмотрены и по ним приняты решения; на всех стадиях прохождения проекта закона Приморского края проводилась правовая и лингвистическая экспертизы; к работе над проектом закона привлекались представители прокуратуры Приморского края, Управления Министерства Юстиции по Приморскому краю, осуществляющие контрольно-надзорную функцию, в том числе и на законопроектной стадии.

С учетом изложенных обстоятельств, суд протокольным определением от 15 октября 2019 года отказал в удовлетворении ходатайства представителя административных истцов о просмотре видеозаписи заседания Законодательного Собрания Приморского края 21.11.2012, с учетом положений, предусмотренных частью 3 статьи 84 КАС РФ.

При рассмотрении настоящего дела, суд также учитывал и разъяснения, содержащиеся в подпункте "а" пункта 28 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц

Доводы представителя административных истцов о том, что в период с 2013 года по 2017 год привокзальная площадь регулярно использовалась для проведения митингов, при этом её пригодность и безопасность для проведения массовых мероприятий презюмировалась, не могут служить основанием для признания нормативно правового акта в оспариваемой его части не соответствующим требованиям части 2.2 статьи 8 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ и статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку законность проведения ранее состоявшихся массовых мероприятий в рамках настоящего спора не проверяется, так как не является предметом настоящего административного дела.

Анализ представленных доказательств в их совокупности, позволяет суду сделать вывод о том, что оспариваемый нормативно-правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах своей компетенции, не противоречит федеральному законодательству, согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными в ряде международно-правовых документов, и не нарушает прав административных истцов.

При таких обстоятельствах, требования Сустова А.Г., Ляшенко Е.И. о признании недействующим пункта 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25 февраля 2011 года N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморскому крае" в части запрета проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций: на территориях, прилегающих к зданиям вокзалов, ..., а также на прилегающих к ним территориях - на расстоянии 100 метров от любой точки периметра соответствующих зданий, а если здание имеет огражденную территорию - от любой точки периметра ограждения, суд находит необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-178, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Приморский краевой суд

решил:

в удовлетворении исковых требований Сустова А.Г., Ляшенко Е.И. к Законодательному Собранию Приморского края, заинтересованное лицо - департамент внутренней политики Приморского края, о признании пункта 1 части 2(1) статьи 2 Закона Приморского края от 25.02.2011 N 742-КЗ "О публичных мероприятиях в Приморском крае" недействующим в части - отказать.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Приморский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Приморского краевого суда

Е.А. Медведева