Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 2019 г. N 21-АПА19-5 Об отказе в признании недействующим приказа Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по энергетике, тарифам и жилищному надзору от 18 декабря 2017 г. N 76 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в Кабардино-Балкарской Республике"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 2019 г. N 21-АПА19-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" о признании недействующим приказа Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по энергетике, тарифам и жилищному надзору от 18 декабря 2017 г. N 76 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в Кабардино-Балкарской Республике"

по апелляционной жалобе Министерства энергетики, тарифов и жилищного надзора Кабардино-Балкарской Республики на решение Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 24 июня 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Министерства энергетики, тарифов и жилищного надзора Кабардино-Балкарской Республики Рябинкиной Н.Е., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" Трофимовой А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

акционерное общество "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" (далее также - АО "СКППК", Общество) осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Кабардино-Балкарской Республики. Приказом Федеральной службы по тарифам от 28 декабря 2010 г. N 651-т Общество внесено в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, под регистрационным номером 6/1/2.

Пунктом 1 приказа Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по энергетике, тарифам и жилищному надзору (далее также - Комитет, тарифный орган) от 18 декабря 2017 г. N 76 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в Кабардино-Балкарской Республике" (далее - Приказ N 76) в редакции приказа Министерства энергетики, тарифов и жилищного надзора Кабардино-Балкарской Республики (далее также - Министерство) от 20 июля 2018 г. N 25 "О внесении изменения в приказ Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по энергетике, тарифам и жилищному надзору от 18 декабря 2017 года N 76" (далее - Приказ N 25) установлен с 1 января 2018 г. экономически обоснованный тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по маршрутам, определенным договором между Правительством Кабардино-Балкарской Республики и АО "СКППК" на 2018 г., в размере 40,83 руб. за одну тарифную зону.

АО "СКППК" обратилось в Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики с административным исковым заявлением о признании Приказа N 76 недействующим. Общество, ссылаясь на нарушение норм Налогового кодекса Российской Федерации, Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 (далее - Положение N 643), Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 г. N 1649/17 (далее также - Методика N 1649/17), указало, что тарифным органом при определении экономически обоснованного уровня тарифа неправомерно не включены в необходимую валовую выручку (далее также - НВВ) на 2018 г. фактически понесенные в 2017 г. затраты в объеме, превышающем ранее учтенный при тарифном регулировании объем, - 12 115,4 тыс. руб., расчет произведен из завышенного объемного показателя пассажирооборота в размере 9 600,0 тыс. пассажиро-километров.

Решением Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 24 июня 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункт 1 Приказа N 76 признан не действующим со дня вступления судебного акта в законную силу.

В апелляционной жалобе Министерство энергетики, тарифов и жилищного надзора Кабардино-Балкарской Республики просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование ссылается на заключение проведенной по делу экспертизы, согласно которой на момент утверждения тарифа Приказом N 76 2017 г. не был завершен. В связи с отсутствием данных по этому периоду в целом корректно определить величину некомпенсированных убытков Общества не представлялось возможным. Отчетная документация Общества за 2017 г. не соответствовала требованиям Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 августа 2014 г. N 225 (далее - Порядок ведения раздельного учета), в связи с чем заявленная административным истцом сумма недополученного дохода правомерно не была включена в НВВ на 2018 г. Пунктом 49.1.4 Методики N 1649/17 не устанавливается конкретный срок, в течение которого тарифным органом должны быть учтены соответствующие недополученные доходы.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Положения N 643, пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950).

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ).

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 5 декабря 2017 г. N 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий.

Как правильно установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к его форме и порядку опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (пункт 1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ). Основным методом государственного регулирования указанных тарифов является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643).

Согласно пункту 14(2) Положения N 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении определяют прогнозный объем оказываемых услуг в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также комплексным планом транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденным в установленном порядке.

Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе объемных показателей работ перевозчика за отчетный год, ожидаемых в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 г. N 857-р "Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом" (далее - Контракт), и прогноза на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год (пункт 36 Методики N 1649/17).

В соответствии с пунктом 49.1.1 Методики N 1649/17 определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом.

Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные Контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения.

Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: "отправленные пассажиры", "перевезенные пассажиры", "пассажирооборот", "населенность вагона", "вагоно-километры", "составность поездов", "рабочий парк вагонов".

Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период. Допускается увеличение нормативной населенности вагонов с учетом недопущения ухудшения качества проезда пассажиров (недопустимости существенного роста населенности). Снижение нормативной населенности вагонов допускается с учетом обоснованности объемов транспортного заказа (количества поездов и их составности).

При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.

При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.

Как следует из пункта 49.1.2 Методики N 1649/17, при возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.

Порядок ведения раздельного учета, действовавший на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, не содержал положений, определяющих порядок расчета планового пассажирооборота, учитываемого при расчете экономически обоснованных тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

В соответствии с пунктом 1.6 договора между Правительством Кабардино-Балкарской Республики и АО "СКППК" на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Кабардино-Балкарской республики на 2018 г. от 7 марта 2018 г. N 58/2018 стороны согласовали плановый объем перевозок пассажиров (транспортная работа (вагоно-километры), пассажирооборот, количество отправленных пассажиров).

Договором о предоставлении субсидий из республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики на компенсацию организациям железнодорожного транспорта потерь в доходах, возникающих в результате осуществления государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Кабардино-Балкарской Республики на 2018 г. от 26 июня 2018 г. N 138/2018 (далее - Договор N 138/2018) сторонами определена и согласована величина пассажирооборота на 2018 г. в размере 9 600 тыс. пассажирокилометров.

С учетом вышеуказанных положений нормативно-правовых актов, Договора N 138/2018 судом сделан обоснованный вывод о том, что величина пассажирооборота, подлежащая учету при установлении тарифа АО "СКППК" на 2018 г., административным ответчиком определена правильно, нарушений требования норм законодательства, регулирующих определение и порядок расчета экономически обоснованных затрат, в этой части не допущено.

Удовлетворяя административный иск, суд исходил из того, что произведенный регулирующим органом расчет тарифа на 2018 г. без учета недополученных доходов АО "СКППК" за 2017 г. противоречит Методике N 1649/17 и не может быть признан экономически обоснованным.

С указанным выводом суда Судебная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 49.1.4 Методики N 1649/17 пассажирооборот в разрезе субъектов Российской Федерации определяется с учетом Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утверждаемого федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, то есть с распределением пассажиро-километровой работы по субъекту следования (с учетом субъекта отправления, субъекта следования и субъекта прибытия и протяженности соответствующих участков с указанием их принадлежности к субъекту Российской Федерации).

Орган регулирования при определении объемных и качественных показателей пассажирских перевозок, влияющих на величину экономически обоснованных затрат и используемых в расчетах, руководствуется Контрактом или официальными данными органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта. В случае отклонения планового значения пассажирооборота на период регулирования и фактически сложившегося пассажирооборота по отчетным данным этого периода, орган регулирования учитывает данные изменения при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды.

Как следует из материалов дела, на момент расчета тарифа для АО "СКППК" на 2018 г., утвержденного Приказом N 76, 2017 г. завершен не был. В связи с отсутствием фактических данных по указанному периоду в целом корректно определить величину некомпенсированных убытков Общества за указанный период не представлялось возможным.

В июле 2018 г. Министерство произвело пересмотр тарифов для АО "СКППК" на 2018 г. в связи с чем был издан Приказ N 25.

Как следует из экспертного заключения, плановые затраты Общества на перевозку пассажиров в пригородном сообщении Кабардино-Балкарской Республики на 2017 г. были определены Министерством в размере 40 258,72 тыс. руб., фактические расходы на 2017 г. АО "СКППК" составили 39 829,70 тыс. руб.

В связи с превышением плановых затрат Общества над фактическим, для получения данных по фактическому объему перевозки пассажиров на 2017 г. в целях анализа пассажиропотока на территории Кабардино-Балкарской Республики Министерством в адрес филиала Северо-Кавказские железные дороги открытого акционерного общества "Российские железные дороги" был направлен соответствующий запрос.

В соответствии с ответом от 13 июля 2018 г. N 10831/СКАВ за подписью заместителя начальника дороги С.А. Дмитриева сведения по пассажиропотоку по территории Кабардино-Балкарской Республики не могли быть предоставлены по причине некорректного разделения поездоучастков по субъектам Российской Федерации.

Таким образом, издавая Приказ N 25, тарифный орган обоснованно не включил заявленные Обществом недополученные доходы за 2017 г. в НВВ и не учел их при расчете тарифа на 2018 г.

Учитывая вышеизложенное Судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемый Приказ N 76 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит.

Судебная коллегия также полагает необходимым отметить, что согласно пункту 5 Методики N 1649/17 определение экономически обоснованного уровня тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации осуществляется органами регулирования не чаще 1 (одного) раза в календарный год.

На основании пункта 36 Методики N 1649/17 расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе бухгалтерской, статистической, налоговой отчетности перевозчика за отчетный год, информации о затратах перевозчика в целом по организации и по виду деятельности "пассажирские перевозки в пригородном сообщении" по статьям и элементам расходов (в том числе по субъекту Российской Федерации) за отчетный год и текущий год (полугодие), данных о величине общепроизводственных и общехозяйственных затрат, в том числе относимых на вид деятельности "пассажирские перевозки в пригородном сообщении" за отчетный год и текущий год (полугодие).

Пункт 49.1.4 Методики N 1649/17 содержит в себе указание на то, что орган регулирования учитывает недополученные доходы при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды без указания конкретного срока.

Данная норма не предполагает обязанности учета тарифным органом недополученных в текущем году доходов в НВВ именно того года, на который установлен тариф.

Из приведенных норм, с учетом предусмотренной пунктом 5 Методики N 1649/17 периодичности расчетов, не следует, что в течении года, на который установлены тарифы, допускается их пересмотр в связи с получением данных за являвшийся на момент установления этих тарифов текущим год (применительно к рассматриваемому делу - 2017 г.).

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 24 июня 2019 г. отменить.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требований акционерного общества "Северо-Кавказская пригородная пассажирская компания" о признании недействующим приказа Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по энергетике, тарифам и жилищному надзору от 18 декабря 2017 г. N 76 "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в Кабардино-Балкарской Республике" отказать.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумов И.Д.

Нефедов О.Н.