Приложение. Методология расчета платежеспособности бюджета города и методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств

Приложение
к постановлению главы города
от 26 февраля 2007 г. N 485

Методология
расчета платежеспособности бюджета города и методика расчета
объема возможного привлечения новых долговых обязательств

1. Методология расчета платежеспособности бюджета города и методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств (далее - Методология) разработана в целях повышения качества управления долговыми обязательствами на основе оптимизации долговых обязательств путем учета действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность, а также для определения уровня платежеспособности и потенциала бюджета города по привлечению новых долговых обязательств.

2. Расчет платежеспособности бюджета города и объема возможного привлечения новых долговых обязательств производится комитетом администрации города по финансам, налоговой и кредитной политике в сроки, установленные Положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Барнауле, утвержденным решением городской Думы от 23.08.2005 N 160.

3. Планирование долга и условных обязательств осуществляется исходя из принципа исполнения всех принятых обязательств города за счет доходов бюджета. В связи с этим настоящей Методологией при планировании долга и условных обязательств наряду с долговыми обязательствами города учитываются обязательства по кредиторской задолженности муниципальных бюджетных учреждений. В целях учета данных обязательств вводятся понятия прямых и условных обязательств города Барнаула.

Прямыми обязательствами являются долговые обязательства города Барнаула, за исключением муниципальных гарантий города Барнаула по обязательствам третьих лиц, и кредиторская задолженность муниципальных бюджетных учреждений.

Обязательства по муниципальным гарантиям города Барнаула являются условными обязательствами.

4. Для совершенствования системы управления муниципальным долгом города Барнаула вводится понятие долговой емкости. Долговая емкость рассчитывается в целях финансового планирования в качестве анализа платежеспособности бюджета города.

Долговая емкость бюджета города определяется как превышение доходов бюджета города над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих прямых и условных обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени. При этом интервал времени не может быть короче длительности перспективного финансового плана, а период - превосходить финансовый год.

Долговая емкость бюджета города определяет объемы погашения и обслуживания долговых обязательств, которые можно осуществлять за счет доходов бюджета.

Расчет долговой емкости (ДЕ) бюджета города осуществляется по следующей схеме:

весь интервал времени, за который производится расчет, разбивается на периоды расчета. В зависимости от целей планирования (оперативное, краткосрочное или долгосрочное) периодом расчета может быть день, неделя, месяц, квартал или год;

в каждом периоде расчета i на основе прогнозных данных рассчитывается превышение доходов над текущими расходами бюджета города без учета расходов на обслуживание существующих прямых и условных обязательств:

ДЕi = Доходыi - (Текущие Расходыi - КЗ)

где:

Доходыi - доходы, поступившие в бюджет города в i периоде;

Текущие Расходыi - текущие расходы бюджета города без учета расходов на обслуживание существующих прямых и условных обязательств, произведенные в i периоде;

КЗ - расходы, предусмотренные на погашение кредиторской задолженности.

Набор ДЕi для всех периодов представляет собой долговую емкость бюджета на выбранном интервале времени ДЕ = {ДЕi}, i=1,...,N, где N - число периодов в интервале расчета.

Долговая емкость бюджета города является прогнозной величиной и определяется в процессе бюджетного планирования.

5. Процесс планирования прямых и условных обязательств состоит из двух этапов:

планирования расходов на погашение и обслуживание уже принятых обязательств города Барнаула;

планирования объемов вновь привлекаемых прямых и условных обязательств.

6. Основной целью планирования погашения и обслуживания уже имеющихся прямых и условных обязательств является оценка возможности их исполнения за счет доходов бюджета города в планируемом интервале времени.

Процедура планирования обслуживания и погашения уже имеющихся прямых и условных обязательств состоит из следующих этапов:

6.1. На основе данных об объеме и условиях привлечения прямых и условных обязательств составляется сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств.

Расчет сводного графика (СГ) осуществляется следующим образом:

весь интервал времени, за который производится расчет, разбивается на периоды расчета. В зависимости от целей планирования (оперативное, краткосрочное или долгосрочное) периодом графика может быть день, неделя, месяц, квартал или год;

для каждого периода расчета i определяется суммарный объем платежей по обслуживанию и погашению прямых обязательств и ожидаемых платежей по условным обязательствам в данном периоде:

                            j               j                           k

     СГi = суммаj (Погашениеi + Обслуживаниеi) + суммаk Ожидаемый платежi,

где:

              j

     Погашениеi - расходы на погашение прямого обязательства j в i периоде,

за счет доходов бюджета города,

                 j

     Обслуживаниеi - расходы на обслуживание прямого обязательства j в i

периоде,

                     k

     Ожидаемый платежi - ожидаемый платеж по k условному обязательству в

i периоде.

Набор СГi для всех периодов представляет собой сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств, СГ = {СГi}, i=1,...,N , где N - число периодов в интервале расчета.

6.2. Сводный расчет обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств вычитается из долговой емкости бюджета. Результатом является доступная долговая емкость (ДДЕ) для новых заимствований:

ДДЕi = ДЕi - СГi, для каждого i= 1,.. N,

где:

ДЕi - долговая емкость в i периоде,

СГi - платежи по исполнению уже принятых прямых и условных обязательств,

i - период расчета,

N - число периодов расчета в интервале планирования.

Набор ДДЕi для всех периодов представляет собой доступную долговую емкость бюджета для новых заимствований на выбранном интервале планирования ДДЕ = {ДДЕi}, i=1,...,N.

При среднесрочном и долгосрочном планировании ДДЕ строится с периодом, равным году, а при оперативном и краткосрочном планировании - с меньшим временным периодом.

Если доступная долговая емкость для новых заимствований положительна на всем интервале планирования, то допускается привлечение новых заимствований.

Если доступная долговая емкость для новых заимствований отрицательна в каком-либо периоде, то в зависимости от длительности периода возможны два варианта:

если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств с целью приведения их в пределы долговой емкости бюджета города.

Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на погашение и обслуживание обязательств в выбранном году, до проведения рефинансирования или досрочного погашения не допускается;

если доступная долговая емкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода, то возникает кассовый разрыв бюджета города. Кассовый разрыв бюджета города в данном случае может быть устранен с помощью рефинансирования или частичного досрочного погашения имеющихся обязательств либо профинансирован за счет привлечения в соответствующем году краткосрочного заимствования на финансирование кассового разрыва. Допускается привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на погашение и обслуживание обязательств в выбранном году.

Доступная долговая емкость первого финансового года в интервале планирования является свободными средствами бюджета города, которые могут быть направлены на:

финансирование инвестиционной программы;

досрочное погашение обязательств с целью снижения долговой нагрузки на бюджет города будущих периодов.

Значения доступной долговой емкости в последующие годы являются ограничениями по объему при планировании новых прямых и условных обязательств.

7. При планировании вновь привлекаемых прямых и условных обязательств учитываются следующие ограничения:

ограничения на объемы обязательств и на расходы на их обслуживание, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и законодательством города Барнаула;

ограничения на величину расходов на обслуживание и погашение прямых обязательств и ожидаемой ответственности по условным обязательствам, накладываемым доступной долговой емкостью городского бюджета ДДЕ для новых заимствований.

8. Возможности администрации города по привлечению новых прямых обязательств и принятия новых гарантий могут быть определены только после того, как будет известна доступная долговая емкость для привлечения новых заимствований с учетом операций по досрочному погашению и рефинансированию обязательств.

Перед тем, как приступить к планированию заимствований, необходимо определить предельные объемы привлечения обязательств каждого класса - прямых и условных.

Планирование привлечения прямых и условных обязательств производится раздельно.

Для этого доступная долговая емкость для новых заимствований (ДДЕ) делится на три части. Данное соотношение выполняется для каждого периода i интервала планирования):

ДДЕ = ДДЕу + ДДЕп + ДДЕо,

где:

ДДЕу - часть доступной долговой емкости бюджета города, предназначенная для покрытия ожидаемой ответственности по вновь принимаемым условным обязательствам ("резерв по возможной ответственности");

ДДЕп - часть доступной долговой емкости бюджета города, отводимая на платежи по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых прямых обязательств;

ДДЕо - неиспользуемая ("страховочная") часть доступной долговой емкости, компенсирующая риск ликвидности бюджета города, возникающий вследствие ошибок прогнозирования. Страховочная часть ДДЕо выделяется для того, чтобы компенсировать риск ликвидности бюджета, возникающий вследствие ошибок прогнозирования. Страховочная часть ДДЕо определяется в размере 1% от доступной долговой емкости для периода расчета.

Разделение доступной долговой емкости производится только, если это значение является положительным.

Соотношение между ДДЕу и ДДЕп, либо доли, которые они составляют в доступной долговой емкости в каждом периоде планирования, определяются администрацией с учетом проводимых экономической, бюджетной и долговой политик. Так, если политикой администрации является отказ от предоставления гарантий, то данная доля будет либо нулевая, либо небольшая. С другой стороны, если предоставление гарантий включено в перечень мер экономической политики, то данная доля может быть сопоставимой с долей, отводимой под привлечение новых прямых обязательств.

9. Планирование вновь принимаемых условных обязательств состоит из следующих этапов:

9.1. Поочередно из списка муниципальных гарантий выбираются гарантии. По каждой выбранной муниципальной гарантии (далее - k) составляется расчет (график) ожидаемых платежей (далее - ОП гарантия k). Этот расчет (график) вычитается из ДДЕу, и образуются новые значения доступной долговой емкости, отводимой на покрытие ответственности по новым муниципальных гарантиям:

ДДЕу = ДДЕу - ОП гарантия k

С учетом рассматриваемой муниципальной гарантии определяется общий объем планируемых к выдаче муниципальных гарантий и проверяются ограничения, установленные федеральным законодательством и законодательством города Барнаула. Если эти ограничения выполнены и ДДЕу оказывается положительной на всем интервале планирования, то муниципальная гарантия считается отобранной для выдачи в планируемом интервале.

Процедура повторяется для следующей по списку муниципальной гарантии до тех пор, пока не нарушается одно из следующих условий:

для очередной гарантии не будут нарушены ограничения, установленные федеральным законодательством и законодательством города Барнаула;

значение ДДЕу хотя бы в одном из периодов интервала планирования не окажется отрицательным.

9.2. Результатом процедуры планирования привлечения новых условных обязательств являются планируемые к принятию в будущем периоде условные обязательства, а также график ожидаемых платежей по этим условным обязательствам.

10. В рамках управления прямыми и условными обязательствами прямые обязательства подразделяются по целям заимствования на три вида:

заимствования на рефинансирование, привлекаемые для погашения уже существующих обязательств;

заимствования на покрытие кассовых разрывов бюджета города, погашаемые в пределах финансового года, в котором они привлекаются;

инвестиционные заимствования, привлекаемые для финансирования капитальных расходов бюджета города и погашаемые вне пределов финансового года, в котором они были привлечены.

Планирование вновь привлекаемых прямых обязательств осуществляется на основе потребностей в заимствованиях на указанные цели.

Потребность в заимствованиях на рефинансирование определяется в рамках управления прямыми и условными обязательствами на этапе планирования погашения и обслуживания уже имеющихся прямых и условных обязательств.

Потребность в заимствованиях на финансирование кассовых разрывов определяется в рамках системы бюджетного планирования в форме величин и длительностей кассовых разрывов в соответствии с постановлением администрации города от 31.03.2006 N 651 "Об утверждении методологии прогнозирования временных кассовых разрывов и порядка формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета города".

Потребность в инвестиционных заимствованиях определяется комитетом администрации города по экономике и инвестициям уполномоченным формировать адресную инвестиционную программу.

В первую очередь удовлетворяются потребности в заимствованиях на рефинансирование и финансирование кассовых разрывов, во вторую очередь удовлетворяются потребности в инвестиционных заимствованиях.

11. Планирование вновь привлекаемых заимствований состоит из следующих этапов:

определения возможных объемов привлечения новых заимствований по их видам и срокам погашения;

выбора конкретных видов вновь привлекаемых заимствований.

11.1. Объем и структура по срокам погашения заимствований на рефинансирование определяются исходя из:

условий приведения сводного графика обслуживания и погашения прямых и условных обязательств в пределах долговой емкости и выравнивания этого графика;

установленных федеральным законодательством и законодательством города Барнаула ограничений на объемы долга, его обслуживания и погашения.

Планирование операций рефинансирования и возникающих в их результате обязательств проводится в случае принятия заблаговременного решения о замене обязательств на обязательства, обладающие лучшими условиями.

11.2. Объем и структура по срокам погашения заимствований на финансирование кассовых разрывов определяются исходя из:

временной структуры кассовых разрывов;

устанавливаемых федеральным законодательством и законодательством города Барнаула ограничений на объемы долга, его обслуживания и погашения.

11.3. Объем и структура по срокам погашения инвестиционных заимствований определяются, в соответствии с решением городской Думы от 29.08.2006 N 406 "Об утверждении положения о порядке формирования адресной инвестиционной программы г. Барнаула и включения в бюджет города расходов на осуществление новых инвестиционных проектов".

Финансирование капитальных расходов за счет собственных средств может производиться до тех пор, пока доступная долговая емкость для новых заимствований для всего планируемого года в целом остается положительной.

Распределение свободных средств осуществляется в следующей последовательности:

1. Для первого выбранного проекта анализируется график капиталовложений.

2. График капиталовложений вычитается из доступной долговой емкости для прямых обязательств.

В результате долговая емкость снижается во всех периодах, в которых будет производиться финансирование рассматриваемого проекта.

Для всех проектов, кроме самого первого, при расчете используется остаток доступной долговой емкости, который получается после учета графиков капиталовложений всех предыдущих рассмотренных проектов.

3. Проверяется выполнение ограничения по долговой емкости.

Значение доступной долговой емкости для планируемого года должно быть положительным.

Данное ограничение считается нарушенным, если в каком-либо году внутри интервала планирования доступная долговая емкость оказывается отрицательной. Это означает, что в этом году доходов бюджета будет недостаточно для того, чтобы профинансировать необходимые текущие расходы бюджета и обеспечить исполнение всех прямых и условных обязательств своевременно и в полном объеме.

4. Если ограничения по долговой емкости выполняются, то выбирается следующий по списку проект, и процедура планирования повторяется с шага 1.

При рассмотрении каждого последующего проекта и вычитания его графика капиталовложений из доступной долговой емкости, ее значение в периодах расчета и, как следствие, по итогам соответствующего года снижается. Для некоторого проекта возникает ситуация, когда значение доступной долговой емкости по итогам года оказывается отрицательным. Это означает, что свободные средства бюджета в этом году являются исчерпанными. В этом случае процедура планирования останавливается. Текущий рассматриваемый проект не принимается к финансированию за счет имеющихся средств.

Если такой ситуации не возникает, а перечень проектов заканчивается, то это означает, что весь список может быть профинансирован за счет имеющихся средств. Оставшиеся финансовые ресурсы бюджета могут по решению администрации быть направлены на досрочное погашение имеющихся обязательств сверх объемов, определенных ранее на этапе планирования, или финансирование дополнительных текущих расходов.

После остановки процедуры распределения собственных средств подводится итог:

1. В перечне капитальных проектов отделяется часть, которая принимается к финансированию за счет собственных средств бюджета. Последний проект, на котором остановилась процедура, не включается в этот список. Если перечень закончился ранее, чем закончились свободные средства, то к финансированию принимается весь список.

2. Строится сводный график капиталовложений на реализацию принятых проектов. График строится в той детализации, в которой осуществлялось планирование расходов, то есть для ближайшего года, по кварталам или месяцам, для последующих лет - по годам.

3. Строится скорректированная доступная долговая емкость для новых прямых обязательств.

Процедура планирования инвестиционных заимствований в целом сходна с порядком распределения свободных средств бюджета.

Планирование осуществляется на основе:

1. Перечня капитальных проектов без учета проектов, которые принимаются к финансированию за счет имеющихся средств, то есть первым списке# является проект, на котором остановилась процедура распределения имеющихся средств.

2. Доступной долговой емкости для прямых обязательств с учетом графика капиталовложений уже отобранных проектов и повторного планирования заимствований на покрытие временных кассовых разрывов в ближайшем году.

Планирование инвестиционных заимствований осуществляется в следующей последовательности:

1. Выбирается первый проект в списке и рассматривается его график капиталовложений.

2. Определяется график капиталовложений, осуществляемых за счет заимствований. Для этого проверяется возможность финансирования всего проекта или его части в отдельных периодах внутри ближайшего года за счет имеющихся средств. Та часть проекта, которая может быть профинансирована, финансируется за счет имеющихся средств, остальная часть - за счет инвестиционных заимствований.

Объем финансирования проекта в ближайшем году разделяется на две части. Одна часть в точности равна минимальному значению из двух:

1) остатку доступной долговой емкости в периодах, когда планируются капиталовложения;

2) объему финансирования проекта в периодах, когда планируются капиталовложения.

Полученное значение составляет объем, который будет финансироваться за счет собственных средств.

Другая часть определяется как разность совокупного объема финансирования и объема, который возможно профинансировать за счет имеющихся средств. Эта часть расходов будет финансироваться за счет заимствований.

3. Определяется скорректированный объем свободных средств бюджета.

Процедура корректировки полностью аналогична процедуре, используемой при распределении имеющихся средств на предыдущем этапе. Скорректированная долговая емкость в ближайшем году определяется как разность исходного значения и графика капиталовложений за счет имеющихся средств. Полученное значение доступной долговой емкости используется как новое исходное значение при рассмотрении последующих капитальных проектов.

4. Определяются параметры требуемого инвестиционного заимствования.

График финансирования проекта определяет график привлечения заимствований. Срок реализации проекта условно определяет начальную целевую дату погашения основной суммы заимствований.

5. Полученная оценка графика погашения и обслуживания требуемого заимствования вычитается из доступной долговой емкости для прямых обязательств.

Учитывается как обслуживание, так и погашение основной суммы предполагаемого обязательства.

В случае если привлечение инвестиционных заимствований связано с дополнительными издержками, такие расходы также должны быть учтены в доступной долговой емкости и потребности в инвестиционных заимствованиях должны быть увеличены на объем соответствующих расходов.

6. В каждом периоде планирования проверяются законодательные ограничения и ограничения, накладываемые долговой емкостью.

Если значение доступной долговой емкости является положительным во всех периодах внутри интервала планирования, и выполняются ограничения, накладываемые нормативно-правовыми актами, то рассматриваемый проект принимается к финансированию в планируемом году. После этого из списка берется следующий проект, и процедура повторяется заново с шага 1.

При рассмотрении каждого последующего проекта и вычитания его графика погашения и обслуживания связанных с ним инвестиционных заимствований из доступной долговой емкости, ее значения в периодах расчета снижаются. Если для некоторого проекта возникает ситуация, когда значение доступной долговой емкости по итогам какого-либо года оказывается отрицательным, то в этом случае, а также в случае, если нарушается какое-либо из законодательных ограничений, процедура отбора капитальных проектов останавливается.

Таким образом, отбор проектов прекращается, как только возможности бюджета по их финансированию становятся исчерпанными. Все проекты, которые были рассмотрены ранее, принимаются к финансированию, а те, до которых очередь не дошла, включая текущий, на котором процедура отбора остановилась, не принимаются. Данные проекты смогут быть рассмотрены в следующем году в рамках нового инвестиционного плана, либо профинансированы в текущем году в случае поступления дополнительных бюджетных доходов.

Результатом описанной процедуры являются:

1) перечень проектов, отобранных для финансирования за счет заемных средств;

2) для каждого проекта график капитальных расходов, которые могут быть произведены за счет собственных средств бюджета;

3) для каждого проекта график капитальных расходов, которые могут быть произведены за счет инвестиционных заимствований;

4) параметры спланированных инвестиционных заимствований, включая требования к их объему, графику привлечения и срочности.

На основе этой информации и информации, полученной в результате распределения имеющихся средств, формируется проект программы капитальных расходов.

На основе информации о срочности обязательств, а также графиков их привлечения внутри года формируются сводные потребности в инвестиционных заимствованиях.

Также на основе данной информации и результатов планирования обязательств на предыдущих этапах составляется программа заимствований на планируемый год.

Проект программы капитальных расходов представляет собой перечень проектов, принятых к финансированию в планируемом году. При этом на этапе формирования программы во внимание не принимается приоритетность этих проектов в исходном перечне, и, соответственно, источники их финансирования (имеющиеся или привлеченные). При построении графика не берется в расчет, на каком этапе процедуры планирования был отобран проект.

На основе графиков капиталовложений по всем выбранным проектам формируется сводный график капиталовложений в выбранной временной детализации внутри года. Указанные расходы будут в дальнейшем финансироваться в соответствии с принципом "единства кассы" при исполнении бюджета. Часть из них будет финансироваться за счет имеющихся финансовых средств, другая часть - за счет инвестиционных заимствований.

Одновременно с графиком капиталовложений формируется также сводный график реализации капитальных проектов, включенных в программу. Этот график в дальнейшем будет представлять собой требования к срочности привлекаемых инвестиционных заимствований.

12. В выборе конкретных видов вновь привлекаемых прямых обязательств определяющими являются следующие критерии (в порядке их значимости):

величина рисков. Величина риска конкретного заемного инструмента определяется как увеличение стоимости заимствований при неблагоприятном развитии событий на рынке заимствований;

сроки погашения. Главное требование к выбору сроков погашения - это реализация сводного графика обслуживания и погашения, определенного на предыдущем этапе;

стоимость заимствований. При доступности на рынке нескольких инструментов заимствования с приемлемыми уровнем риска и сроками погашения определяющим критерием становится стоимость заимствования.

Заместитель главы администрации,

руководитель аппарата

П.Д.Фризен

Председатель комитета по финансам,

налоговой и кредитной политике

Н.А.Тиньгаева