Решение Верховного Суда РФ от 5 ноября 2019 г. N АКПИ19-685 О признании недействующими со дня принятия Методических рекомендаций по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (приложение к письму Федеральной таможенной службы от 4 февраля 2016 г. N 01-11/04772)

Решение Верховного Суда РФ от 5 ноября 2019 г. N АКПИ19-685

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28 января 2020 г. N АПЛ19-546 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.

при секретаре Сибиле Г.В.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Метеор" о признании недействующими Методических рекомендаций по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (приложение к письму Федеральной таможенной службы от 4 февраля 2016 г. N 01-11/04772),

установил:

4 февраля 2016 г. Федеральной таможенной службой (далее также - ФТС России) издано письмо N 01-11/04772 "О направлении Методических рекомендаций по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров" (далее - Письмо), в приложении к которому приведены Методические рекомендации по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (далее - Методические рекомендации). Письмо направлено начальникам региональных таможенных управлений, таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, и содержит указание обеспечить доведение Методических рекомендаций до сведения подчиненных должностных лиц, их изучение и практическое применение (абзац второй).

Общество с ограниченной ответственностью "Метеор" (далее - ООО "Метеор") обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Методических рекомендаций, ссылаясь на нарушение ФТС России правил введения в действие нормативных правовых актов, установленных, в частности, пунктами 10, 11, 19 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", а также на противоречие Методических рекомендаций части 3 статьи 310, статьям 327, 328 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (далее - Кодекс Союза), пункту 2 части 3 статьи 109, части 3 статьи 214 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 289-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 289-ФЗ).

В обоснование своего требования ООО "Метеор" указывает, что Методические рекомендации регулируют порядок проведения таможенного досмотра (осмотра) товаров, перемещаемых через таможенную территорию, они направлены на регулирование правоотношений, складывающихся между лицами, осуществляющими ввоз товаров на территорию Российской Федерации, и таможенными органами при реализации ими функций контроля за соблюдением таможенного законодательства, установленные им нормы поведения рассчитаны на неоднократное применение в отношении неопределённого круга лиц, соответственно, обладают признаками нормативного правового акта. В таком качестве они были применены к административному истцу Уссурийской таможней при производстве таможенного контроля в виде осмотра/досмотра перемещаемого товара. ООО "Метеор" полагает, что Методические рекомендации нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, так как не делают различий между порядком производства досмотра и осмотра товаров, производя одинаковое регулирование отношений между декларантом и таможенными органами при осуществлении таможенного контроля как при таможенном осмотре, так и при таможенном досмотре.

В письменных возражениях ФТС России указала, что Методические рекомендации не обладают признаками, присущими нормативному правовому акту, они не направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, в них отсутствуют правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Методические рекомендации определяют должностных лиц таможенных органов, уполномоченных на проведение таможенного досмотра, порядок принятия решений о его проведении, организацию его проведения, действия должностных лиц при его проведении, объём и степень таможенного досмотра, применение средств измерений, технических средств таможенного контроля, действия должностных лиц таможенных органов при выявлении в ходе таможенного досмотра фактов недостоверности заявленных сведений, а также признаков нарушения таможенного законодательства, средства идентификации, оформление результатов таможенного досмотра. По мнению ФТС России, Методические рекомендации не противоречат праву Евразийского экономического союза, не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) в письменных объяснениях выразило позицию, что Методические рекомендации имеют различные недопустимые для акта рекомендательного характера формулировки долженствования, по своему содержанию являются нормативным правовым актом, который затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, в связи с этим такой акт подлежал государственной регистрации в Минюсте России в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

В судебном заседании представитель ООО "Метеор" Артёмов Е.В. поддержал заявленное требование.

Представитель ФТС России Маметова И.Р. не признала административный иск.

Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещённое о времени и месте рассмотрения дела, в письменной форме заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения представителя административного истца Артёмова Е.В., возражения представителя Федеральной таможенной службы Маметовой И.Р., проверив оспариваемый акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым заявленное требование удовлетворить, Верховный Суд Российской Федерации находит административный иск подлежащим удовлетворению.

ФТС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации, кроме прочего, функции по контролю и надзору в области таможенного дела (пункт 1 Положения о Федеральной таможенной службе, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2013 г. N 809 (далее - Положение).

На день принятия Методических рекомендаций действовало Положение в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. N 1219, согласно которому ФТС России являлась уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации в том числе функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела (пункт 1). На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации ФТС России имела право принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 5.2).

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации определено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается (пункт 2).

Пунктами 10, 11, 19 приведённых правил установлено, что государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, такой регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, данные нормативные правовые акты направляются на исполнение только после их регистрации и официального опубликования.

Согласно пунктам 9, 10 Указа Президента Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), такие акты, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Принятие и направление Методических рекомендаций в таможенные органы на исполнение не соответствуют приведённым выше требованиям.

Так, исходя из содержания Письма и анализа положений Методических рекомендаций, которые сформулированы как нормативные правовые, следует сделать вывод, что оспариваемый акт, рассчитанный на неоднократное применение в отношении неопределённого круга лиц, устанавливает обязательный для исполнения таможенными органами порядок организации и проведения таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров, затрагивает права и обязанности граждан, которые являются или могут являться декларантами или иными лицами, обладающими полномочиями в отношении товаров и транспортных средств, в соответствующих таможенных правоотношениях, регулирование которых подобным видом (формой) акта недопустимо.

Как следует из Методических рекомендаций, они разработаны ФТС России в целях реализации статьи 116 Таможенного кодекса Таможенного союза, положений Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" и Решения Комиссии Таможенного союза от 20 мая 2010 г. N 260 "О формах таможенных документов" и определяют последовательность действий должностных лиц таможенных органов Российской Федерации при организации, проведении и оформлении результатов таможенного досмотра до выпуска товаров (пункты 1.1, 1.2).

Методические рекомендации состоят из следующих глав: I. Общие положения; II. Принятие решения о проведении таможенного досмотра и организация его проведения; III. Проведение таможенного досмотра; IV. Оформление результатов проведения таможенного досмотра; V. Заключительные положения, а также из пяти приложений: N 1. Порядок действий должностных лиц таможенных органов при заполнении, регистрации, хранении и учёте поручений на таможенный досмотр; N 2. Образец журнала регистрации поручений на таможенный досмотр и актов таможенного досмотра (осмотра); N 3. Порядок действий должностных лиц таможенных органов при заполнении, регистрации, хранении, учёте актов таможенного досмотра (осмотра); N 4. Перечень сведений, определяющих структуру электронной копии акта таможенного досмотра (осмотра) (АТДО); N 5. Порядок действий должностных лиц таможенных органов при проведении таможенного досмотра (осмотра) некоторых видов транспортных средств.

В частности, Методическими рекомендациями установлено общее предписание, что организация проведения таможенного досмотра осуществляется в соответствии с положениями Методических рекомендаций (абзац четвёртый пункта 2.1.10).

В содержании оспариваемого акта используются различные формулировки долженствования, указывающие на его обязательный характер и устанавливаемые им правила поведения в отношении неопределённого круга лиц: "должен провести" (абзац третий пункта 2.1.2), "которые необходимо использовать" (абзац первый пункта 2.1.5), "должно быть принято" (пункт 2.1.6), "незамедлительно (не позднее 30 минут с момента получения) информирует" (абзац второй пункта 2.1.10), "передаёт в обязательном порядке" (абзац второй пункта 2.1.13), "должна быть обеспечена" (абзац двадцать девятый пункта 3.4.2), "незамедлительно подготавливает", "незамедлительно обеспечивает" (пункт 3.5.3), "таможенные органы обязаны незамедлительно передать" (абзац второй пункта 5.2).

Доводы ФТС России, что положения Методических рекомендаций касаются только действий должностных лиц таможенных органов, не затрагивают прав и обязанностей иных лиц, не соответствуют содержанию оспариваемого акта.

Методическими рекомендациями предусмотрено, что должностное лицо, уполномоченное на проведение таможенного досмотра, направляет декларанту или иному лицу, обладающему полномочиями в отношении товаров, составленные в установленном порядке уведомление о проведении таможенного досмотра, а также требование о предъявлении товаров в соответствии с установленными в поручении объёмом и степенью не позднее 30 минут с момента принятия решения о проведении таможенного досмотра (абзац первый пункта 2.1.4); в случае если местонахождение товаров, помещаемых под таможенную процедуру, предусматривающую их вывоз с территории Российской Федерации, неизвестно и (или) товары находятся вне зоны таможенного контроля, должностное лицо таможенного органа, выявившее необходимость проведения таможенного досмотра, незамедлительно запрашивает у декларанта пояснения о местонахождении товаров, а также направляет декларанту или иному лицу, обладающему полномочиями в отношении товаров, требование о предъявлении товаров (абзац первый пункта 2.1.9); должностное лицо, проводящее таможенный досмотр, направляет декларанту, владельцу склада временного хранения или иному лицу, уполномоченному в отношении досматриваемых товаров, требование о проведении операций в отношении товаров и транспортных средств (абзац второй пункта 3.1.10); в случае невыполнения законных требований должностных лиц таможенных органов, а также совершения других действий, препятствующих выполнению возложенных на них обязанностей по проведению таможенного досмотра, должностные лица таможенных органов в пределах своей компетенции принимают меры, направленные на привлечение виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации (пункт 5.2). Кроме этого, порядок действий должностных лиц таможенных органов при заполнении, регистрации, хранении, учёте актов таможенного досмотра (осмотра) (приложение N 3 к Методическим рекомендациям) закрепляет, что при заполнении актов таможенного досмотра (осмотра) должностным лицом таможенного поста в том числе указываются место работы, должность, фамилия, инициалы, наименование и номер документа, удостоверяющего личность, место жительства присутствующих при досмотре декларанта, лица, обладающего полномочиями в отношении товаров и транспортных средств, либо их представителей, понятых и участвующих специалистов (экспертов); инициалы и фамилия присутствующих при осмотре лиц (декларант, лица, обладающие полномочиями в отношении товаров и (или) транспортных средств, их представители), а также предусматривает их подписание указанными лицами (пункты 17, 18, 30).

Таким образом, ФТС России в форме Письма с оспариваемым приложением к нему фактически осуществлено нормативное правовое регулирование.

Довод ФТС России, что Письмо не относится к числу нормативных правовых актов, которые могут быть оспорены в Верховном Суде Российской Федерации, является неправильным.

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П, предметом судебной проверки в процедуре, установленной для оспаривания нормативных правовых актов, с учётом отдельных особенностей может являться акт, который: издан органом публичной власти, иным органом или организацией, наделёнными государственными властными полномочиями; является обязательным для подведомственных органов (организаций, учреждений), которые в силу ведомственной субординации должны применять в своей деятельности разъясняемое нормативное положение исключительно в соответствии со смыслом, придаваемым вышестоящим органом, организацией; не носит индивидуального характера, то есть содержащиеся в нём разъяснения не связаны с применением законодательства в отношении определённых лиц в конкретных случаях.

В силу статьи 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 г. N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации" Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (пункты 1, 1.1 части 4).

По изложенным выше мотивам следует признать несостоятельными доводы возражений ФТС России о том, что Методические рекомендации не обладают признаками нормативного правового акта.

Более того, мотивированный вывод о том, что Методические рекомендации по своему содержанию являются нормативным правовым актом, который подлежал обязательной государственной регистрации в установленном порядке, сделан и Минюстом России по результатам проведённой правовой экспертизы.

Методические рекомендации, подготовленные, принятые и введённые в действие без соблюдения установленных правил, как следует из объяснений и представленных сторонами документов, применяются таможенными органами в отношениях, связанных с таможенным контролем, что не соответствует требованиям действующего законодательства.

Пунктом 3 статьи 310 Кодекса Союза предусмотрено, что порядок проведения таможенного контроля с применением форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, определяется данным кодексом, а в части, не урегулированной этим кодексом, или в предусмотренных им случаях - в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании. Технологии (инструкции) применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании.

Аналогичное правовое регулирование установлено и законодательством Российской Федерации. Так, согласно частям 2, 3 статьи 214 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 289-ФЗ порядок проведения таможенного контроля с применением форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, в части, не урегулированной Кодексом Союза, или в предусмотренных им случаях определяется данным федеральным законом, а в части, не урегулированной Кодексом Союза и этим федеральным законом либо предусмотренной этим федеральным законом, - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела. Технологии (инструкции) применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, в том числе в форме административных регламентов, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области таможенного дела.

При установленных обстоятельствах согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление подлежит удовлетворению, а Методические рекомендации признанию не действующими со дня их принятия.

Согласно части 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы.

При подаче административного искового заявления ООО "Метеор" уплачена государственная пошлина в размере 4500 (четырёх тысяч пятисот) рублей согласно платёжному поручению от 12 августа 2019 г. N 358. Данные судебные расходы подлежат взысканию с административного ответчика в пользу административного истца.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Метеор" удовлетворить.

Признать не действующими со дня принятия Методические рекомендации по организации и проведению таможенного досмотра (осмотра) до выпуска товаров (приложение к письму Федеральной таможенной службы от 4 февраля 2016 г. N 01-11/04772).

Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в официальном печатном издании, в котором должен был быть опубликован оспоренный правовой акт.

Взыскать с Федеральной таможенной службы в пользу общества с ограниченной ответственностью "Метеор" расходы на уплату государственной пошлины в размере 4500 (четырёх тысяч пятисот) рублей.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Ю.Г. Иваненко