Решение Верховного Суда Республики Татарстан от 19 июля 2019 г. N 3а-479/2019 О признании недействующими отдельных положений Методических рекомендаций по расчету нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан, утв. постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 декабря 2013 г. N 1096

Решение Верховного Суда Республики Татарстан
от 19 июля 2019 г. N 3а-479/2019

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2019 г. N 11-АПА19-28 настоящее решение оставлено без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Республики Татарстан в составе председательствующего - судьи Верховного Суда Республики Татарстан Каминского Э.С.,

при секретаре судебного заседания Галиуллиной Л.Р.,

с участием прокурора прокуратуры Республики Татарстан Карпова К.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению автономной некоммерческой организации Дошкольной образовательной организации "Счастливое детство" к Кабинету Министров Республики Татарстан о признании недействующими пунктов 2.1, 2.6 Методических рекомендаций по расчету нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 декабря 2013 года N 1096,

установил:

постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 декабря 2013 года N 1096 утверждены Методические рекомендации по расчету нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан (далее - Методические рекомендации).

Данное постановление и Методические рекомендации опубликованы в официальном печатном издании "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти" от 7 февраля 2014 года N 10, ст. 0232.

Указанный нормативный правовой акт действует в настоящее время в редакции постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан от 25 июля 2014 года N 546, от 8 февраля 2016 года N 76, от 31 марта 2017 года N 201, от 13 ноября 2018 года N 996, от 29 декабря 2018 года N 1267.

Методические рекомендации определяют порядок расчета нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан (пункт 1.1).

При этом, исходя из положений пункта 1.9 Методических рекомендаций, величина нормативов складывается из расходов на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях и расходов на обеспечение воспитанников средствами обучения и воспитания, с учетом вида дошкольной общеобразовательной организации, ее территориального расположения, возрастного состава воспитанников в группе дошкольной образовательной организации.

Пунктом 2.1 Методических рекомендаций предусмотрено, что в расходы на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях включаются расходы на оплату труда работников дошкольных образовательных организаций (тарифная и надтарифная части заработной платы, начисления на заработную плату воспитателей, педагогов-психологов, прочего педагогического персонала).

В соответствии с пунктом 2.6 Методических рекомендаций расходы на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях в расчете на одного воспитанника в год исчисляются по формуле:

где:

- расходы на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях;

- фонд оплаты труда воспитателей с начислениями на фонд оплаты труда воспитателей;

- фонд оплаты труда педагогов-психологов с начислениями на фонд оплаты труда педагогов-психологов;

- фонд оплаты труда прочего педагогического персонала с начислениями на оплату труда прочего педагогического персонала;

v - вид дошкольной общеобразовательной организации;

t - территориальное расположение дошкольной общеобразовательной организации (городская, сельская местность);

z - возрастной состав воспитанников в группе дошкольной образовательной организации.

Автономная некоммерческая организация Дошкольная образовательная организация (далее - АНО ДОО) "Счастливое детство", являющаяся субъектом отношений, регулируемых названным нормативным правовым актом, обратилась в Верховный Суд Республики Татарстан с заявлением о признании недействующими пунктов 2.1, 2.6 Методических рекомендаций, полагая их противоречащими Федеральному закону от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Федеральному государственному образовательному стандарту дошкольного образования, утвержденного приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года N 1155.

По мнению административного истца, названный нормативный акт в оспариваемой им части не соответствует нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку предусматривает, что фонд оплаты труда помощников воспитателей, сотрудников пищеблока, работников, осуществляющих хозяйственно-бытовое обслуживание воспитанников, медицинских работников, обслуживающего персонала, административно-хозяйственного персонала включен административным ответчиком в состав нормативных затрат услуг по присмотру и уходу за воспитанниками, а не в расходы на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях. Указанное нарушает право административного истца на получение субсидии на возмещение затрат по предоставлению дошкольного образования частными дошкольными образовательными организациями по нормативам финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях в полном объеме.

В судебном заседании представители АНО ДОО "Счастливое детство" Федорова Э.Р., Шумакова Е.Р. административное исковое заявление поддержали.

Представитель Кабинета Министров Республики Татарстан Абдуллин Д.Д., а также Зайнуллин А.Р., являющийся одновременно представителем Министерства образования и науки Республики Татарстан, административный иск не признали.

Представитель Министерства финансов Республики Татарстан Галимова М.М. административному иску возражала.

Выслушав представителей административного истца, административного ответчика, заинтересованных лиц, изучив доказательства, имеющиеся в материалах дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление подлежащим удовлетворению, оценив нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу пункта "е" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся, в том числе, общие вопросы воспитания, образования.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации), которые не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Общие принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, правовое положение участников отношений в сфере образования определяет Федеральный закон от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Согласно подпунктам 13, 13.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, пунктам 3, 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относятся:

обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами определенными для обеспечения упомянутых выше государственных гарантий.

Законом Республики Татарстан от 22 июля 2013 года N 68-ЗРТ "Об образовании" указанными полномочиями в сфере образования наделен Кабинет Министров Республики Татарстан.

Пункт 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации закрепляет, что субсидии юридическим лицам - производителям услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с оказанием услуг.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт принят Кабинетом Министров Республики Татарстан в пределах предоставленных ему вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования.

Обращаясь к доводам административного истца о несоответствии названного нормативного правового акта в оспариваемой им части нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с невключением фонда оплаты труда помощников воспитателей, сотрудников пищеблока, работников, осуществляющих хозяйственно-бытовое обслуживание воспитанников, медицинских работников, обслуживающего персонала, административно-хозяйственного персонала в расходы на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях, суд приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 52 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

В части 2 статьи 99 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ указано, что нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 названного Федерального закона, определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Согласно части 3 статьи 11 поименованного Федерального закона федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям.

Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования (далее - Стандарт), утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации (далее - Минобрнауки России) от 17 октября 2013 года N 1155, определяет требования к кадровым условиям реализации образовательных программ.

Пунктом 3.4.1 Стандарта установлено, что реализация образовательной программы обеспечивается руководящими, педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками дошкольной образовательной организации. Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования.

Методическими рекомендациями по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования, введенными Минобрнауки России (письмо от 1 октября 2013 года N 08-1408), отмечено, что за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда воспитателей, прочих педагогических работников, учебно-вспомогательного персонала (младших воспитателей, помощников воспитателей и пр.), административно-управленческого и обслуживающего персонала (в настоящее время действуют одноименные Методические рекомендации направленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации письмом Минобрнауки России от 31 июля 2014 года N 08-1002).

Следовательно, в нормативы затрат на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях включается, в том числе оплата труда инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции, за исключением персонала, непосредственно связанного с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работников, обеспечивающих функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания.

Таким образом, региональный законодатель, определив в пункте 2.1 Методических рекомендаций структуру расходов на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях, в пункте 2.6 - формулу расчета этих расходов, не включил в них расходы на оплату труда работников обслуживающего персонала, участвующих в реализации образовательной программы, что противоречит положениям пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ.

При таких обстоятельствах пункты 2.1, 2.6 Методических рекомендаций подлежат признанию недействующими в той части, в которой при определении размера расходов на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях для расчета нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан в составе расходов на оплату труда работников образовательных организаций не предусмотрены расходы на оплату труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Учитывая, что нормативный правовой акт в оспариваемой части до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права организаций, согласно пункту 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" он должен быть признан недействующим в соответствующей части со дня вступления решения в законную силу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-178, 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

административное исковое заявление автономной некоммерческой организации Дошкольной образовательной организации "Счастливое детство" удовлетворить частично.

Признать не действующими со дня вступления решения в законную силу пункты 2.1, 2.6 Методических рекомендаций по расчету нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 декабря 2013 года N 1096, в той части, в которой при определении размера расходов на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях для расчета нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан в составе расходов на оплату труда работников образовательных организаций не предусмотрены расходы на оплату труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

В остальной части в удовлетворении административного иска автономной некоммерческой организации Дошкольной образовательной организации "Счастливое детство" отказать.

Настоящее решение суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежат опубликованию в официальном печатном издании "Собрание законодательства Республики Татарстан", а также на официальном портале правовой информации Республики Татарстан http://pravo.tatarstan.ru.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня принятия его судом в окончательной форме через Верховный Суд Республики Татарстан в Верховный Суд Российской Федерации.

Судья

Э.С. Каминский