Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 ноября 2019 г. N 25-АПА19-6 Суд отменил решение областного суда и отказал в иске о признании не действующим в части пункта 1.6 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань", утв. решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 г. N 188

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 ноября 2019 г. N 25-АПА19-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань", администрации муниципального образования "Город Астрахань" на решение Астраханского областного суда от 30 июля 2019 года, которым частично удовлетворён административный иск общества с ограниченной ответственностью "Астраханский таксопарк" о признании не действующим в части пункта 1.6 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань", утверждённых решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 года N 188.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" и администрации муниципального образования "Город Астрахань" Разгулова А.И., поддержавшего доводы апелляционных жалоб, возражения против удовлетворения апелляционных жалоб представителя общества с ограниченной ответственностью "Астраханский таксопарк" Хайрутдиновой Н.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Городской Думой муниципального образования "Город Астрахань" 24 декабря 2018 года принято решение N 188 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань" (далее также - Правила), в установленном порядке официально опубликовано в издании "Астраханский вестник" от 27 декабря 2018 года N 51.

Согласно пункту 1.6 Правил ответственными за благоустройство и содержание объектов благоустройства являются физические и юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, в том числе: на прилегающих территориях - юридические и (или) физические лица, которым на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве принадлежат здания, строения, сооружения и (или) земельный участок, к которым прилегает указанная территория (абзац десятый).

Общество с ограниченной ответственностью "Астраханский таксопарк" (далее также - Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу пункта 1.6 Правил в части слов "на прилегающих территориях - юридические и (или) физические лица, которым на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве принадлежат здания, строения, сооружения и (или) земельный участок, к которым прилегает указанная территория".

В обоснование своих требований Общество указало, что осуществляет деятельность, связанную с автомобильным транспортом, в его собственности находится земельный участок, расположенный на территории города Астрахани. Постановлением административной комиссии от 30 апреля 2019 года Общество за нарушение оспариваемой нормы привлечено к административной ответственности по части 5 статьи 13 Закона Астраханской области от 2 июня 2016 года N 41/2016-ОЗ "Об административных правонарушениях", предусматривающей административную ответственность за нарушение собственниками, владельцами, арендаторами зданий (включая жилые дома), строений, сооружений и земельных участков (если такой участок образован), на которых они расположены, а также прилегающих к ним территорий в границах, определённых правилами благоустройства территории муниципального образования, требований по их содержанию, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

По мнению административного истца, пункт 1.6 Правил в оспариваемой части противоречит статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), нарушает права истца, возлагая на него обязанность, не предусмотренную федеральным законодательством, договорами.

Решением Астраханского областного суда от 30 июля 2019 года административное исковое заявление удовлетворено частично, признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац десятый пункта 1.6 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань", утверждённых решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 года N 188, в той мере, в которой он предусматривает возложение ответственности за благоустройство и содержание объектов благоустройства на юридических и физических лиц независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не только принадлежащих зданий, строений, сооружений и (или) земельных участков, но и прилегающих территорий.

В апелляционных жалобах Городская Дума муниципального образования "Город Астрахань", администрация муниципального образования "Город Астрахань" просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска в полном объёме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, признавая пункт 1.6 Правил не действующим в части определения ответственными за благоустройство и содержание объектов благоустройства физических лиц, в нарушение требований пункта 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязывающих при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта наряду с прочим выяснить, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, суд первой инстанции этот вопрос не включил в круг обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения административного дела.

Между тем пункт 1.6 Правил в отношении физических лиц регулирует отношения, субъектом которых административный истец не является, следовательно, оспариваемая норма в данной части не затрагивает его права и законные интересы. При этом общество с ограниченной ответственностью "Астраханский таксопарк" полномочием по обращению в суд с административным исковым заявлением в защиту прав физических лиц законом не наделено.

Данное обстоятельство в силу положений части 1 статьи 214, части 1 статьи 194, части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для прекращения производства по настоящему административному делу в части определения ответственными за благоустройство и содержание объектов благоустройства физических лиц, поскольку оспариваемой нормой в указанной части не затрагиваются права и законные интересы административного истца. У суда отсутствовали правовые основания для принятия административного искового заявления Общества в указанной части к производству и рассмотрения требований в отношении физических лиц по существу.

Необходимость прекращения в рассматриваемом случае производства по административному делу следует также из разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащегося в пункте 25 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

При таком положении решение суда первой инстанции об удовлетворении административного искового заявления в указанной части нельзя признать законным и обоснованным, в связи с чем оно в данной части подлежит отмене с прекращением производства по делу.

С решением суда в отношении остальной части требований административного истца Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации также не может согласиться, поскольку оно принято при неправильном применении норм материального права.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят Городской Думой муниципального образования "Город Астрахань" в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением формы, процедуры принятия, введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу, и по этим основаниям не оспаривается.

При рассмотрении административного дела суд, проанализировав пункт 1.6 Правил и положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Земельного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации, пришёл к выводу о том, что обязанность участия в содержании прилегающих территорий возложена федеральным законодательством на собственников (иных правообладателей) объектов недвижимости в общественных (публичных) интересах, поэтому правилами благоустройства территории муниципального образования должны регулироваться лишь случаи, формы, объём такого участия, то есть порядок исполнения данными лицами этой обязанности. Орган местного самоуправления не наделён самостоятельным правом возложения на указанных лиц бремени содержания чужой территории, которая прилегает к принадлежащему им объекту недвижимости.

Суд счёл, что оспариваемая норма возлагает на юридические и физические лица, помимо их воли, обязанность по содержанию объектов благоустройства на территориях, не находящихся в их собственности или владении, а также понуждает указанных лиц к выполнению комплекса мероприятий по содержанию территории, в то время как федеральное законодательство такой обязанности не устанавливает, а предусматривает лишь участие, в том числе финансовое, собственников в содержании прилегающих территорий. В этом случае данная обязанность неправомерно возложена органом местного самоуправления на указанных лиц. Кроме того, по мнению суда первой инстанции, оспариваемая норма сформулирована таким образом, что влечёт правовую неопределённость в вопросе о том, какие конкретно отдельные обязанности, связанные с благоустройством и содержанием объектов благоустройства на прилегающих территориях, обязаны совершить участники правоотношений.

С такими выводами суда первой инстанции Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может по следующим основаниям.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа и осуществление контроля за их соблюдением, организацию благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами относит к вопросам местного значения муниципального, городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16). Частью 10 статьи 35 названного федерального закона в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что утверждение правил благоустройства территории муниципального образования находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 11).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ) правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ дополнен статьёй 45.1, посвящённой содержанию правил благоустройства территории муниципального образования. Данной статьёй предусмотрено, что указанные правила могут регулировать в том числе вопросы: 1) содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; 2) внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; 3) проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; 4) организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; 5) организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населённых пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; 6) размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; 7) размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; 8) организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; 9) обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; 10) уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; 11) организации стоков ливневых вод; 12) порядка проведения земляных работ; 13) участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; 14) определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; 15) праздничного оформления территории муниципального образования; 16) порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; 17) осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.

Из приведённых федеральных норм прямо следует, что муниципальное образование вправе установить порядок участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев земельных участков в содержании прилегающих территорий, а также порядок участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования.

На основании положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в целях обеспечения и повышения комфортности условий проживания граждан, поддержания и улучшения санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования "Город Астрахань" разработаны и решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань".

Правила под объектами благоустройства понимают территории муниципального образования, на которых осуществляется деятельность по благоустройству; под территориями общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц; под прилегающей территорией - территорию общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, границы которой определены Правилами (приложение 1 к Правилам) в соответствии с порядком, установленным Законом Астраханской области от 16 июля 2018 года N 58/2018-ОЗ "О порядке определения границ прилегающей территории правилами благоустройства территории муниципального образования Астраханской области".

Абзацем третьим пункта 1.6 Правил предусмотрено, что на территориях общего пользования (за исключением перечня работ по содержанию прилегающих территорий, указанных в пункте 9 приложения 2 к Правилам) ответственными за благоустройство и содержание объектов благоустройства являются муниципальные учреждения на основании муниципального задания; юридические и физические лица - в случае заключения договоров на осуществление на данных территориях работ по благоустройству и содержанию на основании договоров. При этом пункт 9 приложения 2 к Правилам включает лишь два вида работ - уборка от мусора и кошение травы, в том числе сорной растительности.

Таким образом, юридические лица осуществляют работы по благоустройству и содержанию объектов благоустройства на территориях общего пользования, за исключением уборки от мусора и кошения травы, только на основании соответствующего договора, то есть на добровольных началах.

Действительно, абзацем десятым пункта 1.6 Правил определено, что ответственными за благоустройство и содержание объектов благоустройства - на прилегающих территориях являются юридические и (или) физические лица, которым на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве принадлежат здания, строения, сооружения и (или) земельный участок, к которым прилегает указанная территория. Вместе с тем в силу абзаца одиннадцатого этого же пункта физические лица и юридические лица, независимо от организационно-правовых форм, осуществляют содержание и уборку территории земельного участка, принадлежащего им на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве, и прилегающей к нему территории в объёме, предусмотренном действующим законодательством, самостоятельно или посредством привлечения специализированных организаций за счёт собственных средств с учётом перечня работ, установленного пунктом 9 приложения 2 к Правилам (уборка от мусора и кошение травы, в том числе сорной растительности).

Из системного и буквального толкования приведённых норм Правил следует, что ими предусмотрено участие юридических лиц - собственников и (или) иных законных владельцев земельных участков в содержании прилегающих территорий к данным земельным участкам только в виде выполнения таких работ, как уборка от мусора и кошение травы. Тогда как остальной комплекс работ по содержанию прилегающей территории выполняется муниципалитетом и составляет более 40 видов работ согласно приложению 2 к Правилам.

При таких данных вывод суда о том, что оспариваемым положением Правил на собственников и иных правообладателей указанных объектов недвижимости возложена обязанность по содержанию прилегающих территорий в полном объёме, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит необоснованным.

Возникшая в силу федерального законодательства обязанность указанных лиц участвовать в содержании прилегающих территорий предусмотрена в Правилах с определением конкретных случаев, форм и объёма такого участия, то есть Правилами фактически установлен порядок исполнения данными лицами этой обязанности, что не противоречит, вопреки утверждению административного истца, положениям Гражданского кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации также не может согласиться с заключением суда первой инстанции о том, что оспариваемая норма влечёт правовую неопределённость в вопросе о конкретных обязанностях участников данных правоотношений, поскольку нормы Правил в их системном единстве в полной мере, ясно и однозначно определяют все обязанности указанных участников.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в части удовлетворения требований Общества о признании не действующим пункта 1.6 Правил в отношении юридических лиц ввиду неправильного применения норм материального права подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска в указанной части.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Астраханского областного суда от 30 июля 2019 года отменить.

В части определения ответственными за благоустройство и содержание объектов благоустройства физических лиц производство по настоящему делу прекратить, в отношении остальной части требований административного истца принять новое решение об отказе в их удовлетворении.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.