Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2019 г. N 46-АПА19-26 Решение областного суда в части признания не действующими абзацев 1 и 2 части 2 статьи 8 Закона Самарской области от 10 июля 2008 г. N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области" подлежит изменению путем указания в нем о признании указанных норм недействующими в той мере, в какой установленный ими срок и порядок рассмотрения обращений распространяется на руководителей и должностных лиц предприятий, учреждений и иных организаций

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2019 г. N 46-АПА19-26

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Самарской Губернской Думы на решение Самарского областного суда от 16 июля 2019 года, которым удовлетворен административный иск первого заместителя прокурора Самарской области о признании недействующими отдельных положений Закона Самарской области от 10 июля 2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителей Самарской Губернской Думы Григорьева В.Г., губернатора Самарской области Филиппова С.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

1 июля 2008 года Самарской Губернской Думой принят и подписан губернатором Самарской области 10 июля 2008 года Закон Самарской области N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области" (далее - Закон).

Первоначальный текст Закона опубликован 15 июля 2008 года в издании "Волжская коммуна" N 167(26210).

Приведенный Закон предусматривает гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области (статья 1 Закона).

В соответствии со статьей 8 Закона (в редакции Закона Самарской области от 31 декабря 2014 года N 148-ГД) депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления по вопросам, связанным с их деятельностью, вправе направить обращение в органы государственной власти Самарской области, органы местного самоуправления, на предприятия, в учреждения и иные организации (часть 1).

Частью 2 указанной статьи установлено, что соответствующие руководители и должностные лица должны безотлагательно, но не позднее пяти рабочих дней со дня регистрации обращения дать ответ на это обращение и представить запрашиваемые документы и сведения по вопросам, входящим в их компетенцию, если обращение не требует дополнительного изучения поставленных в нем вопросов либо проведения соответствующей проверки (абзац 1).

В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления дополнительного изучения вопроса или проверки информации, содержащейся в обращении, лица, которым направлено обращение, обязаны сообщить об этом в трехдневный срок со дня регистрации обращения. В этом случае ответ, документы, сведения направляются в срок не позднее 30 дней со дня регистрации обращения (абзац 2).

При этом сведения, составляющие государственную тайну, представляются в порядке, установленном федеральным законодательством о государственной тайне (абзац 3).

Согласно статье 10 Закона (в редакции Закона Самарской области от 5 апреля 2012 года N 21-ГД) по вопросам своей деятельности депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления пользуется правом первоочередного приема должностным лицом органа государственной власти Самарской области, органа местного самоуправления муниципального образования в Самарской области, руководителями и должностными лицами организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, за исключением федеральных государственных органов и их территориальных органов.

Первый заместитель прокурора Самарской области обратился в суд с административным иском о признании не действующими с момента вступления в законную силу решения суда абзацев 1 и 2 части 2 статьи 8 Закона, а также статьи 10 Закона в части слов: "руководителями и должностными лицами организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности", ссылаясь на их противоречие положениям пункта 2 статьи 1, пунктов 1 и 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку регулирование деятельности юридических лиц, не подведомственных органам государственной власти Самарской области, в том числе по рассмотрению обращений выборных должностных лиц местного самоуправления и их первоочередному приему, является прерогативой федерального законодателя.

Таким образом, устанавливая условия и гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области и возлагая на руководителей и должностных лиц организаций независимо от форм собственности обязанности, предусмотренные оспариваемыми нормами, региональный законодатель вышел за пределы предоставленных полномочий.

Решением Самарского областного суда от 16 июля 2019 года административный иск заместителя прокурора Самарской области удовлетворен.

В апелляционной жалобе Самарская Губернская Дума просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Разрешая административное дело, суд установил, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах компетенции уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия, опубликования и введения его в действие. Решение суда в указанной части не обжалуется.

В то же время, суд пришел к выводу о противоречии оспариваемых региональных норм федеральному правовому регулированию, признав их недействующими.

Так, в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации и согласно пункту 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации состоит из данного кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 названного кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Статьей 1 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты (пункт 1).

Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункт 2 этой же статьи указанного Кодекса).

Суд первой инстанции, проанализировав приведенные нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, сделал правильный вывод о том, что юридические лица приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе, свободны в установлении своих прав и обязанностей, эти права могут быть ограничены только на основании федерального закона.

Между тем законодатель Самарской области при отсутствии на федеральном уровне соответствующего правового регулирования предусмотрел в своем Законе для руководителей и (или) должностных лиц организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, определенные обязательства по отношению к депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, дополнительные ограничения в их деятельности, что противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации о допустимости ограничения гражданских прав исключительно на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Судебная коллегия при таком положении не находит оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции, мотивы, по которым суд пришел к ним, исчерпывающим образом изложены в решении суда и являются обоснованными. Поскольку оспоренные заместителем прокурора Самарской области абзацы 1 и 2 части 2 статьи 8 в той мере, в какой установленный ими срок и порядок рассмотрения обращений распространяется на руководителей и должностных лиц предприятий, учреждений и иных организаций, статья 10 Закона в части слов: "руководителями и должностными лицами организаций, расположенных на территории соответствующего муниципального образования в Самарской области, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности" не соответствуют требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд правильно признал данные нормы недействующими.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что статус депутата регулируется указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 10).

Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 13).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения (статья 3).

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, по вопросам установления приведенных гарантий, включающих в том числе вопросы деятельности, условия и средства непосредственно и реально обеспечивающие осуществление депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления своей деятельности, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование обязанностей органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц.

Признавая не действующими абзацы 1 и 2 части 2 статьи 8 Закона полностью, суд не учел, что ими урегулированы права и обязанности не только руководителей и должностных лиц предприятий, учреждений и иных организаций, но и органов государственной власти Самарской области, органов местного самоуправления.

При этом вывод суда о противоречии названных норм сделан только в отношении руководителей и должностных лиц предприятий, учреждений и иных организаций и не касается органов государственной власти Самарской области, органов местного самоуправления. Следовательно, признание абзацев 1 и 2 части 2 статьи 8 Закона не действующими в полном объеме представляется неправомерным.

Таким образом, решение суда в части признания не действующими абзацев 1 и 2 части 2 статьи 8 Закона, в той мере, в какой установленный ими срок и порядок рассмотрения обращений распространяется на органы государственной власти Самарской области, органы местного самоуправления нельзя признать законным, в связи с чем оно подлежит изменению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Самарского областного суда от 16 июля 2019 года в части признания не действующими абзацев 1 и 2 части 2 статьи 8 Закона Самарской области от 10 июля 2008 года N 67-ГД "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Самарской области" изменить, указав в решении о признании указанных норм недействующими в той мере, в какой установленный ими срок и порядок рассмотрения обращений распространяется на руководителей и должностных лиц предприятий, учреждений и иных организаций.

В остальной части это же решение Самарского областного суда от 16 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Самарской Губернской Думы - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.