Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2019 г. N 11-АПА19-28 Решение Верховного Суда Республики об оспаривании отдельных положений методических рекомендаций по расчету нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан, утв. постановлением кабинета министров Республики Татарстан от 30 декабря 2013 г. N 1096, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 ноября 2019 г. N 11-АПА19-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе кабинета министров Республики Татарстан на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 19 июля 2019 года, которым частично удовлетворен административный иск автономной некоммерческой организации дошкольная образовательная организация "Счастливое детство" об оспаривании отдельных положений методических рекомендаций по расчету нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан, утвержденных постановлением кабинета министров Республики Татарстан от 30 декабря 2013 года N 1096.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя кабинета министров Республики Татарстан Абдуллина Д.Д., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражение против удовлетворения апелляционной жалобы руководителя автономной некоммерческой организации дошкольная образовательная организация "Счастливое детство" Федоровой Э.Р., объяснение министра образования и науки Республики Татарстан Бурганова Р.Т., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением кабинета министров Республики Татарстан от 30 декабря 2013 года N 1096 утверждены методические рекомендации по расчету нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан, пунктом 2.1 которых предусмотрено, что в расходы на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях включаются расходы на оплату труда работников дошкольных образовательных организаций (тарифная и надтарифная части заработной платы, начисления на заработную плату воспитателей, педагогов-психологов, прочего педагогического персонала). Пунктом 2.6 этих же методических рекомендаций предусмотрена формула, по которой исчисляются расходы на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях в расчете на одного воспитанника в год.

Автономная некоммерческая организация дошкольная образовательная организация "Счастливое детство" обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2.1 и 2.6 указанных методических рекомендаций, поскольку фонд оплаты труда помощников воспитателей, сотрудников пищеблока, работников, осуществляющих хозяйственно-бытовое обслуживание воспитанников, медицинский работников, обслуживающего персонала, административно-хозяйственного персонала включен в состав нормативных затрат услуг по присмотру и уходу за воспитанниками, а не в расходы на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях. Такое положение нарушает право заявителя на получение субсидии на возмещение затрат по предоставлению дошкольного образования частными дошкольными образовательными организациями по нормативам финансовых затрат на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях в полном объеме.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 19 июля 2019 года административный иск удовлетворен частично. Оспариваемые положения методических рекомендаций признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу в той части, в которой при определении размера расходов на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях для расчета нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях Республики Татарстан в составе расходов на оплату труда работников образовательных организаций не предусмотрены расходы на оплату труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами. В удовлетворении административного иска в остальной части отказано.

В апелляционной жалобе кабинет министров Республики Татарстан просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы автономной некоммерческой организацией дошкольная образовательная организация "Счастливое детство" представлены письменные возражения.

Министерством образования и науки Республики Татарстан представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что оспариваемые методические рекомендации утверждены в пределах полномочий кабинета министров Республики Татарстан с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя соответствие содержания данных методических рекомендаций в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о признании их недействующими в названной выше части.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда согласилась.

В соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 13 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:

обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 13) финансового обеспечения получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, указанными в подпункте 13 приведенного пункта (подпункт 13.2).

Аналогичные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования закреплены в пунктах 3 и 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Согласно части 1 статьи 52 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" в образовательных организациях наряду с должностями педагогических работников, научных работников предусматриваются должности инженерно-технических, административно-хозяйственных, производственных, учебно-вспомогательных, медицинских и иных работников, осуществляющих вспомогательные функции.

В силу части 2 статьи 99 этого же федерального закона нормативы, определяемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 настоящего федерального закона, нормативные затраты на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования определяются по каждому уровню образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

Федеральные государственные образовательные стандарты включают в себя требования к условиям реализации основных образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям (пункт 2 части 3 статьи 11 этого же федерального закона).

Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 октября 2013 года N 1155, определяющий требования к кадровым условиям реализации образовательной программы дошкольного образования, устанавливает, что реализация образовательной программы дошкольного образования обеспечивается руководящими, педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками организации, осуществляющей образовательную деятельность (пункт 3.4.1).

Финансирование реализации образовательной программы дошкольного образования должно осуществляться в объеме определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования. Указанные нормативы определяются в соответствии федеральным государственным образовательным стандартом дошкольного образования, с учетом типа организации, осуществляющей образовательную деятельность, специальных условий получения образования детьми с ограниченными возможностями здоровья, обеспечения дополнительного профессионального образования педагогических работников, обеспечения безопасных условий обучения и воспитания, охраны здоровья детей, направленности образовательной программы дошкольного образования, категории детей, форм обучения и иных особенностей образовательной деятельности, и должны быть достаточными и необходимыми для осуществления организацией, осуществляющей образовательную деятельность: расходов на оплату труда работников, реализующих образовательную программу дошкольного образования; расходов на средства обучения и воспитания, соответствующие материалы, в том числе приобретение учебных изданий в бумажном и электронном виде, дидактических материалов, аудио- и видеоматериалов, в том числе материалов, оборудования, спецодежды, игр и игрушек, электронных образовательных ресурсов, необходимых для организации всех видов учебной деятельности и создания развивающей предметно-пространственной среды, в том числе специальных для детей с ограниченными возможностями здоровья; расходов, связанных с дополнительным профессиональным образованием руководящих и педагогических работников по профилю их деятельности; иных расходов, связанных с реализацией и обеспечением реализации образовательной программы дошкольного образования (пункт 3.6.3).

В Методических рекомендациях по реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению оказания государственных и муниципальных услуг в сфере дошкольного образования (письма Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 октября 2013 года N 08-1408 и от 31 июля 2014 года N 08-1002) разъяснено, что за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда следующих категорий работников, осуществляющих в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом дошкольного образования реализацию основной общеобразовательной программы дошкольного образования: воспитатели, в том числе старшие воспитатели; прочие педагогические работники, с учетом требований примерных образовательных программ дошкольного образования, в том числе руководители, работники, инструкторы по физкультуре, концертмейстеры, педагоги дополнительного образования, педагоги-организаторы, социальные педагоги, педагоги-психологи, руководители физического воспитания, учителя-дефектологи, учителя-логопеды, методисты и прочие; учебно-вспомогательный персонал, в том числе младшие воспитатели, помощники воспитателей и прочие; административно-управленческий и обслуживающий персонал, за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказание услуг по присмотру и уходу за детьми (в настоящее время действуют одноименные Методические рекомендации Минобрнауки России от 31 июля 2014 года N 08-1002).

Из изложенного выше следует, что субъект Российской Федерации при определении расходов на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях для расчета нормативов финансовых затрат на обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в дошкольных образовательных организациях в составе расходов на оплату труда работников образовательных организациях должен предусматривать расходы на оплату труда обслуживающего персонала, осуществляющего реализацию основных образовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

По настоящему административному делу суд первой инстанции установил, что региональный законодатель в оспариваемых методических рекомендаций в структуру расходов на реализацию основных образовательных программ в дошкольных образовательных организациях и формулу исчисления этих расходов не включил расходы на оплату труда обслуживающего персонала, участвующих в реализации образовательной программы.

Таким образом, установив, что отдельные положения оспариваемых методических рекомендаций противоречат федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно признал оспариваемые положения не действующими в указанной части.

При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, нарушений процессуальных правил при рассмотрении и разрешении административного дела судом не допущено, обжалуемое решение суда следует признать законным и обоснованным.

По доводам апелляционной жалобы такое решение суда отменено быть не может, поскольку они направлены на иную оценку обстоятельств, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 19 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу кабинета министров Республики Татарстан - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.