Решение Алтайского краевого суда от 20 декабря 2001 г. N 3-123/01 Заявленные требования удовлетворены частично, поскольку доводы прокурора о том, что по вопросам ведения Российской Федерации субъект Федерации не вправе переносить отдельные положения федерального законодательства, в частности, касающиеся отдельных понятий, ответственности органов местного самоуправления, суд находит несостоятельными, т.к. он проверяет соответствие оспариваемого правового акта действующему федеральному законодательству, и обстоятельств, свидетельствующих о противоречии указанных норм федеральному законодательству, по делу не установлено (извлечение)

Решение Алтайского краевого суда от 20 декабря 2001 г. N 3-123/01
(извлечение)

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Алтайского края о признании недействующими подпунктов 12 и 13 пункта 1 статьи 2; пункта 2 статьи 10; подпунктов 2 и 4 пункта 1 статьи 17.1; подпунктов 5, 7, 9, 11, 13 пункта 1 статьи 20.1; пунктов 4 и 5 статьи 20.1; статей 8.1, 29, 53 и 54 Закона Алтайского края от 5 декабря 1995 г. N 29-ЗС "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае", установил:

5 декабря 1995 г. Алтайским краевым Законодательным Собранием принят Закон Алтайского края N 29-ЗС "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае", который опубликован в издании "Сборник законодательства Алтайского края", 2000 г., N 48(68) с.10. Впоследствии в названный закон были внесены изменения, дополнения путем принятия законов, которые также опубликованы.

Прокурор Алтайского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими подпунктов 12 и 13 пункта 1 статьи 2; пункта 2 статьи 10; подпунктов 2 и 4 пункта 1 статьи 17.1; подпунктов 5, 7, 9, 11, 13 пункта 1 статьи 20.1; пунктов 4 и 5 статьи 20.1; статей 8.1, 29, 53 и 54 Закона Алтайского края от 5 декабря 1995 г. N 29-ЗС "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае", ссылаясь на то, что пунктами 12 и 13 пункта 1 статьи 2 Закона даны определения понятий "коммерческие организации", "некоммерческие организации", в то время как в соответствии с положениями п. "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы гражданского права относятся к исключительной компетенции Российской Федерации; пункт 8.1 Закона об особенностях организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании противоречит положениям статьи 1 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", п. 16 ст. 4 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми регулирование особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации; пункт 2 статьи 10 оспариваемого Закона противоречит преамбуле Закона, где указано, что органам власти края не запрещено принимать решения и совершать действия, ограничивающие права местного самоуправления, установленные законами Алтайского края; подпункты 2 и 4 пункта 1 статьи 17.1; подпункты 5, 7, 9, 11, 13 пункта 1, пункты 4 и 5 статьи 20.1; статьи 53, 54 Закона, по мнению прокурора, приняты с превышением предоставленных полномочий, поскольку касаются регулирования и установления ответственности органов местного самоуправления, в то время как согласно положениям пункта 14 статьи 4 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" эти вопросы отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и урегулированы на федеральном уровне; статья 29 Закона также принята с превышением предоставленных полномочий, поскольку затрагивает гражданско-правовые вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации.

В судебном заседании прокурор Л.О.А. заявленные требования поддержала.

Представитель Алтайского краевого Совета народных депутатов Б.Л.В. заявленные прокурором требования не признала.

Выслушав участников процесса, изучив материалы дела, выслушав заключение прокурора Л.О.А. об удовлетворении заявленных требований, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению в части по следующим основаниям.

В силу положений подпункта ж) пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные законы принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (п. 5 ст. 76 Конституции РФ).

В связи с изложенным законодательный орган Алтайского края субъекта Российской Федерации вправе был принять закон "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае", однако его положения не должны противоречить положениям Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями, иным федеральным законам, регулирующим вопросы местного самоуправления.

Подпунктами 12 и 13 пункта 1 статьи 2 Закона Алтайского края "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае" об основных понятиях, терминах, используемых в настоящем Законе, даны понятия коммерческих, некоммерческих организациях.

Действительно, в силу подпункта "а" пункта 1 статьи 71 Конституции Российской Федерации вопросы гражданского законодательства находятся в ведении Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального Закона РФ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации. Положения оспариваемых подпунктов 12 и 13 пункта 1 статьи 2 Закона, какие-либо гражданско-правовые вопросы не регулируют, их содержание соответствует положениям пункта 1 статьи 50 ГК РФ.

В связи с этим в этой части требования прокурора являются необоснованными.

Статьей 8.1 оспариваемого прокурором Закона закреплены особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании. В пункте 1 названной статьи дано понятие закрытого административно-правового образования, которым признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, созданное в соответствии с федеральным законом, для которого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. В соответствии с пунктом 2 в ведении закрытого административно-территориального образования находятся вопросы местного значения, отнесенные статьей 6 настоящего закона к предметам ведения городов краевого значения. Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования наделяются полномочиями органов местного самоуправления городов краевого значения. Пунктом 3 статьи установлено, что дополнительными специальными полномочиями органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования наделяются в соответствии с федеральным законодательством.

Пункт 1 статьи 8.1 закона не соответствует положениям пункта 1 статьи 1 Закона РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 г. N 3297-1 с последующими изменениями и дополнениями, которым дано иное понятие закрытого административно-территориального образования, чем закреплено оспариваемой нормой закона субъекта Российской Федерации.

При этом суд находит несостоятельной ссылку представителя заинтересованного лица о том, что имеющиеся в п. 1 ст. 8.1 Закона слова "созданное в соответствии с федеральным законом" охватывают понятие закрытого административно-территориального образования, данного в Федеральном Законе, поскольку порядок создания данных образований регулируется статьей 2 ФЗ, которая не является отсылочной по отношению к п. 1 ст. 1 специального Федерального Закона.

Пунктом 2 статьи 8.1 Закона Алтайского края определена компетенция органов местного самоуправления, находящихся в ведении закрытого административно-территориального образования только как городов краевого значения.

При этом не учтено, что в соответствии с положениями статей 1, 4 специального Федерального закона, закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования находится в ведении федеральных органов государственной власти.

Порядок образования, организация и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования определяются законодательством о местном самоуправлении с учетом особенностей, установленных настоящим Законом (п. 1 ст. 4 ФЗ).

Согласно положениям статей 2, 3 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями, местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан.

Аналогичные положения закреплены статьями 15.3 Закона Алтайского края.

Статьями 6, 7, 8 закона урегулированы вопросы предметов ведения городов краевого значения, сельских районов, внутрирайонных муниципальных образований, которые по содержанию различны.

При этом полномочий по изменению компетенции органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования независимо от территориального муниципального образования субъекту Российской Федерации не предоставлено.

Указанное положение суд расценивает, как особенность организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, регулирование которых в силу п. 16 ст. 4 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к ведению органов государственной власти Российской Федерации.

На территории Алтайского края создано одно закрытое административно-территориальное образование - поселок Сибирский, который создан на основании Указа Президента РФ N 1212 от 23 ноября 1995 г. и которым особенностей по наделению полномочий органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования независимо от территориального образования не предусмотрено.

С учетом изложенного суд находит, что положения пунктов 1 и 2 статьи 8.1 оспариваемого Закона приняты законодательным органом субъекта РФ с превышением предоставленных полномочий, противоречат федеральному законодательству.

Согласно пункту 3 статьи 8.1 Закона, дополнительными специальными полномочиями органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования наделяются в соответствии с федеральным законодательством.

По мнению суда, указанные положения Закона Алтайского края федеральному законодательству не противоречат, в связи с чем в этой части требования прокурора подлежат отклонению, как необоснованные.

Пунктом 2 статьи 10 оспариваемого закона предусмотрено, что органы государственной власти края не вправе принимать решения и совершать действия, ограничивающие права местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, Уставом края.

Оспаривая указанные положения, прокурором не приведено норм федерального законодательства, которым они противоречат.

Ссылка на противоречие части 2 Преамбулы к оспариваемому Закону, гласящей, что иные законы и другие нормативные правовые акты края, изданные органами государственной власти края по вопросам организации местного самоуправления, не могут противоречить настоящему Закону, не может повлечь признание указанной нормы противоречащей действующему законодательству, поскольку в соответствии со ст. 2 Устава (Основного закона) Алтайского края, Устав обладает высшей юридической силой по отношению к другим правовым актам, принимаемым в Алтайском крае, имеет прямое действие и применяется на всей территории Алтайского края.

Подпунктами 2 и 4 пункта 1 статьи 17.1 Закона Алтайского края закреплены следующие случаи досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления: выражении ему недоверия населением в результате проведения консультативного местного референдума; вступления в силу закона края, принятого в случае установленного решением суда неправильного прекращения его деятельности (бездействия более 6 месяцев). Подпунктами 1, 9, 11 пункта 1 статьи 20.1 Закона закреплены случаи досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, в частности: выражения ему недоверия населением в результате проведения консультативного местного референдума; отставки главы муниципального образования в связи с выражением ему недоверия представительным органом местного самоуправления; вступление в силу закона края, принятого в случае установленного решением суда неправомерного прекращения его деятельности (бездействия более 6 месяцев). Пунктами 4 и 5 статьи 20.1 закона предусмотрены случаи и последствия выражения недоверия избранному населением главе муниципального образования представительного органа местного самоуправления.

Суд полагает, что указанные положения законодательным органом субъекта Российской Федерации принятие превышением предоставленных полномочий, противоречат федеральному законодательству. Названные нормы регулируют вопросы установления ответственности органов местного самоуправления, что в силу пункта 14 статьи 4 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к ведению органов государственной власти Российской Федерации и которые регламентированы главой 7 этого федерального закона. Оспариваемые прокурором названные положения Закона Алтайского края не соответствуют требованиям специального Федерального Закона.

Ссылка представителя заинтересованного лица на то, что подпункты 2 пункта 1 статьи 17.1 и подпункт 7 пункта 1 статьи 20.1 Закона подлежат применению в совокупности с положениями пунктов 2 названных статей, а именно в случаях, если такие последствия предусмотрены уставом муниципального образования, судом во внимание быть принята не может, поскольку такой формы осуществления местного самоуправления, как проведение консультативного референдума, законодательством не предусмотрено.

Кроме того, в силу п. 4 ст. 23 Закона Алтайского края результаты консультативного референдума имеют рекомендательный характер.

Статьей 48 Федерального Закона предусмотрена ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением в результате утраты доверия населения, а не представительного органа местного самоуправления.

Уставами муниципальных образований определяется порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц в результате утраты доверия населения.

В связи с этим довод представителя Совета о праве муниципального образования закреплять в Уставе в качестве основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования аналогичному, изложенному в подпункте 9 пункта 1 статьи 20.1 Закона, несостоятелен как не соответствующий требованиям Федерального законодательства.

Суд находит, что положения подпункта 13 пункта 1 статьи 20.1 Закона также противоречат федеральному законодательству, в частности пункту 5 статьи 33 КЗоТ РФ, которой предусмотрены случаи сохранения места работы за работником вследствие временной нетрудоспособности более 4-х месяцев, если законодательством не установлен более длительный срок при определенном заболевании. Оспариваемым положением минимальный срок отсутствия главы муниципального образования при временной нетрудоспособности увеличен до 6 месяцев, что суд расценивает как дополнительную гарантию, не предусмотренную на федеральном уровне. В данном случае законодательный орган субъекта Российской Федерации превысил свои полномочия, возложив на другие организации дополнительные обязанности по содержанию в отдельных случаях глав муниципальных образований, не определив средства на их содержание.

В связи с этим не может быть принят во внимание довод представителя заинтересованного лица о праве законодательного органа субъекта Российской Федерации предусмотреть нормы, улучшающие положения главы муниципального образования, поскольку в данном случае субъект федерации не выступает в качестве стороны конкретных правоотношений, а также по вышеизложенным основаниям.

При этом суд полагает, что требования прокурора о признании недействующими подпункта 5 пункта 1 статьи 20.1 Закона, в соответствии с которым полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу в отношении него обвинительного приговора суда, содержащего в качестве меры наказания лишение свободы либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью являются необоснованными и не подлежащими удовлетворению, поскольку данное положение следует отнести к вопросу о статусе депутата, который в силу п. 6 ст. 18 Федерального Закона может быть разрешен законом на уровне субъекта Федерации.

Кроме того, из названной нормы не усматривается, что указанные последствия вытекают из незаконной деятельности как должностного лица местного самоуправления.

Довод прокурора о том, что подпунктом 5 п. 1 ст. 20.1 Закона не разрешен вопрос о возможности исполнения обязанностей главы муниципального образования при его условном осуждении, судом во внимание не принимается как не влекущий признания данного положения недействующим, поскольку ст. 44 Уголовного Кодекса данную меру ответственности не относит к самостоятельному виду наказаний.

Статьей 29 Закона определена экономическая деятельность органов территориального общественного самоуправления.

Данная норма не противоречит положениям Федерального Закона, в частности статье 27, а кроме того, воспроизводит положение ст. 84 Федерального Закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации" от 6 июля 1991 г. N 1550-1 с последующими изменениями и дополнениями.

Довод прокурора о том, что оспариваемой нормой затронуты вопросы гражданского законодательства, находящиеся в ведении Российской Федерации, суд во внимание не принимает, поскольку ст. 29 Закона регламентирует общие принципы деятельности органов территориального общественного самоуправления и конкретные гражданско-правовые вопросы не регулирует.

Оснований для признания недействующими статьи 53 и 54 Закона суд также не усматривает, поскольку они по содержанию соответствуют ст. 49, 50 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Доводы прокурора о том, что по вопросам ведения Российской Федерации субъект Федерации не вправе переносить отдельные положения федерального законодательства, в частности, касающихся отдельных понятий, ответственности органов местного самоуправления суд находит несостоятельными, поскольку суд проверяет соответствие оспариваемого правового акта действующему федеральному законодательству. Обстоятельств, свидетельствующих о противоречии указанных норм федеральному законодательству, по делу не установлено.

При таких обстоятельствах суд находит требования прокурора подлежащими удовлетворению в части признания недействующими пунктов 1 и 2 статьи 8.1; подпунктов 2 и 4 пункта 1 статьи 17.1; подпунктов 7, 9, 11, 13 пункта 1; пунктов 4 и 5 статьи 20.1 Закона и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу. В остальной части требования прокурора подлежат отклонению.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 191, 197 ГПК РСФСР, суд решил:

Заявление прокурора Алтайского края удовлетворить частично.

Признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу пункты 1 и 2 статьи 8.1; подпункты 2 и 4 пункта 1 статьи 17.1; подпункты 7, 9, 11, 13 пункта 1; пункты 4 и 5 статьи 20.1 Закона Алтайского края "Об основах местного самоуправления в Алтайском крае" от 5 декабря 1995 г. N 29-ЗС с последующими изменениями и дополнениями.

В удовлетворении остальных требований отказать.

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд РФ в течение 10 дней, через Алтайский краевой суд.