Решение Алтайского краевого суда от 28 июля 2009 г. N 3-48/2009 Заявленные требования не удовлетворены, поскольку, по мнению суда, оспариваемая норма не противоречит законодательным актам, имеющим большую юридическую силу, не содержит положений, дающих основания для её расширительного толкования, отвечает требованиям ясности и определенности

Решение Алтайского краевого суда от 28 июля 2009 г. N 3-48/2009

Алтайский краевой суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ш.Ю.Г. о признании противоречащей федеральному законодательству статьи 1 Закона Алтайского края от 14 марта 2003 года N 8-ЗС "О регулировании отдельных отношений в области оборота земель сельскохозяйственного назначения", установил:

Ш.Ю.Г. обратился в суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству статьи 1 Закона Алтайского края от 14 марта 2003 года N 8-ЗС "О регулировании отдельных отношений в области оборота земель сельскохозяйственного назначения" (далее по тексту - Закон Алтайского края от 14 марта 2003 года N 8-ЗС) в случаях бесплатного предоставления на праве собственности земельных участков из земель государственной и муниципальной собственности, предусмотренных федеральным законодательством.

В обоснование заявленных требований сослался на то, что, согласно п. 2 ст. 33 Земельного кодекса РФ, п. 3 ст. 3 и п. 1 ст. 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", ст. 3 Закона Алтайского края от 7 ноября 2006 года N 111-ЗС "О максимальном размере общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство", он имеет право на предоставление из государственной или муниципальной собственности полевого земельного участка (за чертой поселений) размером 17 га для целей ведения личного подсобного хозяйства на праве собственности бесплатно.

Однако при обращении в администрацию муниципального образования с заявлением о предоставлении полевого земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства на праве собственности он получил отказ со ссылкой на оспариваемую норму закона Алтайского края.

Заявитель полагает, что текст статьи 1 Закона Алтайского края от 14 марта 2003 года N 8-ЗС, предусматривая предоставление в собственность земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с 2052 года, имеет более широкое содержание, чем её название: "срок начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного и назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности", и входит в противоречие с п. 4 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", которым субъекту Российской Федерации предоставлено право установить момент начала приватизации.

Подмена термина "приватизация", под которым в статье 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в собственность физических и (или) юридических лиц, термином "предоставление" вводит в заблуждение правоприменителей, отказывающих на основании данной нормы в предоставлении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в предусмотренных федеральным законом случаях их бесплатного предоставления.

В подтверждение своих доводов заявитель сослался также на правовое регулирование начала приватизации земель сельскохозяйственного назначения в Ставропольском крае, где законодатель субъекта оговорил, что положение о сроке, приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного и назначения не распространяется на случаи бесплатного предоставления земель.

В судебном заседании заявитель поддержал заявленные требования по тем же основаниям, сославшись также на законодательство Кемеровской области.

Представитель заинтересованного лица Алтайского краевого Законодательного Собрания Ф.Е.А. заявленные требования не признала, указывая на то, что оспариваемая норма принята в соответствии с положениями нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу; в федеральном законодательстве термины "приватизация" и "предоставление государственного или муниципального имущества в собственность частных лиц и организаций" используются как равнозначные понятия.

Выслушав объяснения представителей, участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, допросив свидетеля, выслушав заключение прокурора, полагавшего заявленные требования не подлежащими удовлетворению, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Как следует из материалов дела, Закон Алтайского края от 14 марта 2003 N 8-ЗС (ред. от 10.07.2007) принят Постановлением Алтайского Совета народных депутатов от 4 марта 2003 года N 78.

Статья 1 данного Закона, имеющая заголовок: "срок начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности", предусматривает, что предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, производится с 1 января 2052 года.

При этом законность указанной нормы являлась предметом рассмотрения Алтайского краевого суда по делу по заявлению К.О.К., по которому имеется вступившее в законную силу решение от 25 декабря 2008 года.

Постановляя указанное решение, суд пришел к выводу о том, что законодательным органом Алтайского края не нарушен порядок принятия оспариваемого правового акта, касающийся не только полномочий Алтайского краевого Совета народных депутатов (в настоящее время - Алтайского краевого Законодательного Собрания), а также установленной процедуры принятия, срок начала приватизации установлен в соответствии с действующим законодательством.

В силу ст. 250 ГПК РФ суд не вправе повторно проверять законность данной нормы по этим основаниям, в связи с чем осуществляет её проверку только в части оснований и доводов, указанных заявителем.

Из представленных Ш.Ю.Г. документов следует, что 30 января 2009 года администрация Мамонтовского района Алтайского края, отказывая ему в предоставлении земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства из земель сельскохозяйственного назначения, сослалась на то, что в соответствии с Законом Алтайского края от 14 марта 2003 года N 8-ЗС предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения производится с 1 января 2052 года, а в настоящее время земли сельскохозяйственного назначения предоставляются только на праве аренды.

В связи с этим Ш.Ю.Г. полагает, что использование в тексте статьи 1 Закона термина "предоставление в собственность", а не "приватизация", как в Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", позволяет применять данную норму более широко, то есть и к тем случаям, когда земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения должны предоставляться бесплатно. Таким случаем, по мнению заявителя, является его обращение за предоставлением в собственность полевого земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства.

С доводами заявителя нельзя согласиться по следующим основаниям.

Из преамбулы Закона Алтайского края N 8-ЗС следует, что он в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" регулирует отдельные отношения в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Алтайского края.

Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предусмотрено, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации. осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 1).

В целях реализации данного полномочия по определению момента начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, представительным органом Алтайского края принята оспариваемая по настоящему делу правовая норма.

Давая оценку применению законодателем субъекта в оспариваемой норме терминов "приватизация" и "предоставление в собственность" суд исходит из следующего.

Под приватизацией (от лат. privatus - частный) понимается передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за плату или безвозмездно в частную собственность, т.е. в собственность физических и (или) юридических лиц.

Так, в "Современном экономической словаре" (ИНФРА - М, 2006, Р.Б.А., Л.Л.Ш., С.Е.Б.) содержание понятия "приватизация" раскрыто как процесс разгосударствления собственности на средства производства, имущество, жилье, землю, природные ресурсы, который осуществляется посредством продажи или возмездной передачи объектов государственной или муниципальной собственности организациям и частным лицам с образованием на этой основе корпоративной, акционерной, частной собственности.

Статья 217 Гражданского кодекса РФ (приватизация государственного и муниципального имущества) предусматривая, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества, не связывает понятие приватизации с передачей имущества в частную собственность на условиях его оплаты или без таковой.

Регулируя правоотношения по приватизации конкретных видов государственного или муниципального имущества, законодатель предусматривал различные условия передачи его в частную собственность.

Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" приватизация жилых помещений означала бесплатную передачу в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде.

В то же время Федеральный закон от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" под приватизацией государственного и муниципального имущества понимает возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц (ст. 1).

Подпунктом 1 пункта 2 статьи 3 данного Закона сфера его действия ограничена, его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости.

В земельном законодательстве (в том числе и в Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" не содержится нормы, раскрывающей содержание применяемых законодателем в данной отрасли права терминов "приватизация" и "предоставление в собственность".

Анализ положений норм земельного законодательства позволяет прийти к выводу о том, что данные термины применяются в одинаковом смысловом значении, и не может быть сделан вывод о том, что под приватизацией земельных участков понимается исключительно их возмездное отчуждение в частную собственность из государственной или муниципальной собственности, либо, напротив, только бесплатное предоставление в частную собственность.

Так, часть 2 статьи 28 Земельного кодекса РФ, регламентирующая вопросы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предусматривает, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статья 34 Земельного кодекса РФ, устанавливающая порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, обязывает соответствующие органы, обеспечивающие управление и распоряжение земельными участками, обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно) (п. 1), а по результатам рассмотрения заявления граждан, заинтересованных в предоставлении или передаче земельных участков в собственность или в аренду, принять решение о предоставлении этого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка заявителю (п. 5).

При этом пунктом 8 статьи 27 Земельного кодекса РФ установлен запрет приватизации земельных участков в пределах береговой полосы, земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах общего пользования, а в силу п. 6 статьи 95 этого же Кодекса не подлежат приватизации земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков.

Пунктом 4 статьи 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" установлен запрет приватизации земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами.

Соотнесение понятия "приватизация", примененного в данных нормах исключительно с запретом на возмездное предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности в частную собственность, означало бы отсутствие запрета на их передачу бесплатно. Между тем, очевидно, что запрет на приватизацию означает невозможность предоставления таких земельных участков в частную собственность не только на платной основе, но также и бесплатно.

Поскольку сам по себе термин "приватизация" означает передачу (предоставление) имущества в частную собственность из собственности государственной или муниципальной, следовательно, в приведенных выше нормах Земельного кодекса РФ регулируются отношения по приватизации земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности.

Поэтому, указание законодательным органом Алтайского края в тексте оспариваемой нормы на предоставление в собственность земельных участков (а не на приватизацию, как в Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и в названии оспариваемой нормы) при определении момента, начиная с которого в субъекте будет осуществляться приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не означает расширительного правового регулирования, не влечет неясности, двусмысленности данной правовой нормы и не может препятствовать её единообразному применению.

Данные выводы суда подтверждаются показаниями свидетеля Б.Г.Г., замещающего должность руководителя Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Алтайскому краю, руководителя Роснедвижимости по Алтайскому краю, пояснившего, что в настоящее время в Алтайском крае осуществляется предоставление земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность для ведения личного подсобного хозяйства. Правом на бесплатное получение таких земельных участков обладают не все граждане, а только те категории, которым такое право предоставлено специальными нормами. При этом органы местного самоуправления исходят из того, что Федеральный Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" не распространяет свое действие на случаи предоставления земельных участков для этих целей. Каких-либо вопросов у правоприменителей в связи с тем, что в статье 1 Закона Алтайского края N 8-ЗС указано о предоставлении земельных участков в собственность, а не о приватизации, не возникает, поскольку это одинаковые понятия. Что касается Мамонтовского района, то в нем не принят правовой акт, определяющий размеры земельных участков, которые предоставляются в целях ведения личного подсобного хозяйства (полевые земельные участки), поэтому в данном районе фактически такие земельные участки не предоставлялись.

Кроме того, данные выводы подтверждаются тем, что каждая правовая норма находится в системной связи с другими правовыми нормами, с правовым институтом, отраслью права, поэтому определение содержания правовой нормы предполагает её рассмотрение в системной связи с другими нормами.

Оспариваемая заявителем норма содержится в Законе Алтайского края N 8-ЗС, который, согласно его преамбуле, регулирует отдельные отношения в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории Алтайского края. Из названия данной нормы следует, что она определяет срок начала приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" предоставил субъектам право определить момент с которого будет осуществляться на территории данного субъекта приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (п. 4 ст. 1). Этим же Федеральным законом субъектам РФ запрещено принимать нормы права, содержащие дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (п. 5 ст. 1). Соответственно содержание статьи 1 Закона Алтайского края N 8-ЗС не может толковаться более широко, чем указывающее на срок начала приватизации (предоставления в собственность) земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и только в таком понимании эта норма подлежит применению.

Давая оценку доводам заявителя о том, что расширительное толкование правоприменителем оспариваемой нормы нарушает его право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства из земель сельскохозяйственного назначения, суд находит их несостоятельными.

Действующее законодательство содержит ряд норм, предусматривающих бесплатное предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности в частную собственность для ведения личного подсобного хозяйства.

Бесплатное предоставление в собственность земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства предусмотрено п. 4 ст. 3 Федерального закона от 9 января 1997 г. N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы", п. 4 ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 года N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы".

Законом Алтайского края от 16 декабря 2002 года N 88-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" (в редакции, действовавшей до принятия Закона Алтайского края от 3 июля 2009 года N 52-ЗС) такое же право было предусмотрено для некоторых категорий военнослужащих; для граждан, которым земельные участки для индивидуального жилищного строительства и (или) личного подсобного хозяйства были предоставлены в аренду в период до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации; для других категорий лиц, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации (пункты 6, 7, 10, 12 статьи 2).

Заявитель не ссылался на то, что он относится к какой- либо определенной категории граждан.

Правовой нормы, предусматривающей право любого гражданина, изъявившего желание бесплатно получить в собственность полевой земельный участок, на получение такового, действующее законодательство не содержит. Такое право предоставлено только определенным категориям граждан. При этом эти нормы, закрепляющие за гражданином право на получение земельного участка бесплатно в связи с его особым статусом, следует рассматривать как специальные по отношению к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Доводы заявителя о наличии у него права на бесплатное получение земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства из земель сельскохозяйственного назначения со ссылкой на пункт 2 статьи 28, пункт 2 статьи 33 Земельного кодекса РФ, пункт 1 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве", статью 3 Закона Алтайского края от 7 ноября 2006 года N 111-ЗС "О максимальном размере общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство", являются ошибочными, поскольку в данных актах не содержится норм, регламентирующих случаи бесплатного предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства.

Ссылка заявителя на законодательство Ставропольского края и Кемеровской области не опровергает выводы суда, поэтому не может быть принята во внимание.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что статья 1 Закона Алтайского края "О регулировании отдельных отношений в области оборота земель сельскохозяйственного назначения", не противоречит законодательным актам, имеющим большую юридическую силу, не содержит положений, дающих основания для её расширительного толкования, отвечает требованиям ясности и определенности.

В соответствии с ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющего большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

При таких обстоятельствах заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 194-199, 253 ГПК РФ, суд решил:

заявление Ш.Ю.Г. о признании противоречащей федеральному законодательству статьи 1 Закона Алтайского края от 14 марта 2003 года N 8-ЗС "О регулировании отдельных отношений в области оборота земель сельскохозяйственного назначения" оставить без удовлетворения.

На решение может быть подана кассационная жалоба или принесено кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня его принятия в окончательной форме через Алтайский краевой суд.