Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2019 г. N 33-АПА19-12 Решение суда о признании не действующим в части генерального плана муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 6 сентября 2017 г. N 357, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2019 г. N 33-АПА19-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Червяковой Ларисы Петровны о признании не действующим в части Генерального плана муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 6 сентября 2017 г. N 357,

по апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 2 июля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Правительства Ленинградской области Савченко О.А., Комитета градостроительной политики Ленинградской области Кочоровой С.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Червяковой Л.П. по доверенности Осипова Р.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Правительства Ленинградской области от 6 сентября 2017 г. N 357 (далее - Постановление N 357) утвержден Генеральный план муниципального образования Лебяженское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области (далее - Генеральный план).

Червякова Л.П. обратилась в Ленинградский областной суд с административным исковым заявлением о признании Генерального плана не действующим в части исключения из границ населенного пункта д. Шепелево земельных участков с кадастровыми номерами ..., ..., изменения категории земель "земли населенных пунктов", к которой относились эти участки, на категорию "земли лесного фонда".

В обоснование требований Червякова Л.П. указала, что является собственником указанных земельных участков, которые согласно Генеральному плану отнесены к территориям, применение функционального зонирования на которых возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план не соответствует Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и статье 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку статус земельных участков фактически не определен.

Решением Ленинградского областного суда от 2 июля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Генеральный план признан не действующим со дня вступления судебного акта в законную силу в той части, в которой он не позволяет достоверно определить местонахождение земельных участков с кадастровыми номерами ... относительно границ населенного пункта д. Шепелево.

В апелляционной жалобе Правительство Ленинградской области просит отменить решение суда, как необоснованное и постановленное с нарушением норм материального права, принять новый судебный акт об отказе удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывает, что согласно карте зон с особыми условиями использования территорий земельные участки, принадлежащие административному истцу, расположены на землях лесного фонда, что подтверждается данными лесохозяйственного регламента Ломоносовского лесничества Ленинградской области, а также на землях населенных пунктов в соответствии с формой статического наблюдения за земельными ресурсами Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области. Разрешение вопроса о законности возникновения прав собственности Российской Федерации на земли лесного фонда и истца на спорные земельные участки как на земли населенного пункта выходит за пределы компетенции органов, разработавших и утвердивших проект Генерального плана.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского поселения относится к вопросам местного значения городского поселения, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

На основании части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации", части 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 4 статьи 1 Закона Ленинградской области от 7 июля 2014 г. N 45-ОЗ "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области" к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесены полномочия органов местного самоуправления Ленинградской области по утверждению генеральных планов поселений, городских округов, внесение в них изменений.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "пункта 4 статьи 1" имеется в виду "пункта 4 части 1 статьи 1"

Содержание генерального плана поселения, порядок его подготовки и утверждения, особенности согласования проекта генерального плана поселения предусмотрены статьями 23, 24 и 25 ГрК РФ.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Постановление N 357 принято уполномоченным органом в установленной форме, опубликовано в установленном порядке, и по этим основаниям не обжалуется.

Согласно части 11 статьи 24 ГрК РФ проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьями 5.1 и 28 данного кодекса. Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что по рассмотрению проекта Генерального плана состоялись публичные слушания. По результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключения, которые были официально опубликованы.

Согласно материалам дела Червякова Л.П. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами ... и ..., категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства, расположенных по адресу: ...

Как следует из выписок из Единого государственного реестра недвижимости от 14 марта 2019 г. и 27 мая 2019 г., границы указанных земельных участков пересекают границы земельного участка с кадастровым номером 47:14:0000000:39103.

Согласно выписке из Правил землепользования и застройки деревни Шепелево земельные участки с кадастровыми номерами ... и ... расположены на землях Гослесфонда (Ломоносовское лесничество квартал 47:14:0000000:39103).

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что нормативный правовой акт допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер в отношении местоположения земельных участков относительно границ населенного пункта.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом в связи со следующим.

Генеральный план, утвержденный Постановлением N 357, содержит в себе следующие карты: карта функциональных зон поселения, карта планируемого размещения объектов местного значения поселения; карта границ населенных пунктов; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения в области транспортной инфраструктуры; карта планируемого размещения объектов местного значения поселения в области инженерной инфраструктуры.

Из вышеуказанных карт следует, что земельные участки, принадлежащие административному истцу, отнесены к территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель.

При этом в картах, содержащихся в материалах по обоснованию Генерального плана, территория, к которой относятся земельные участки, принадлежащие административному истцу, отмечена как территория с двойным статусом (две категории земель), а именно: земли населенных пунктов (согласно данным Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области) и земли лесного фонда (согласно данным лесохозяйственного регламента Ломоносовского лесничества Ленинградской области).

В соответствии с частью 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном данным Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 84 ЗК РФ установлением или изменением границ населенных пунктов является, в том числе: утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

В соответствии с частью 5.1 статьи 23 ГрК РФ обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов.

Согласно пункту 7 части 7 статьи 23 ГрК РФ составной частью материалов по обоснованию проекта генерального плана является перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования.

В связи с невозможностью отнесения земельных участков к одной из категорий земель, вызванной противоречиями между данными лесоустройства и Единым государственным реестром недвижимости и отсутствием положительного согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства о включении участков в земли населенных пунктов, оспариваемым постановлением земельные участки отнесены к территории, применение функционального зонирования на которой возможно только после вынесения судебного решения об отнесении данной территории к одной из категорий земель.

Между тем, согласно разъяснениям, изложенным в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, Генеральный план в оспариваемой части не соответствует статье 23 ГрК РФ и не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование его содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой определяет местоположение земельных участков с кадастровыми номерами ... и ... относительно границ д. Шепелеве.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Ленинградского областного суда от 2 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.