Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 декабря 2019 г. N 25-АПА19-8 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующей части 3 статьи 2 Закона Астраханской области от 4 марта 2019 г. N 11/2019-ОЗ "О внесении изменений в статью 1 Закона Астраханской области "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 декабря 2019 г. N 25-АПА19-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Негерева Игоря Александровича и Нестеренко Ивана Андреевича о признании недействующей части 3 статьи 2 Закона Астраханской области от 4 марта 2019 года N 11/2019-ОЗ "О внесении изменений в статью 1 Закона Астраханской области "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области" по апелляционным жалобам административных истцов на решение Астраханского областного суда от 22 июля 2019 года, которым отказано в удовлетворении заявленных требований.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Негерева И.А. - Кузенева С.Е., представителя Нестеренко И.А. - Нестеренко Н.И., поддержавших доводы жалобы, возражения представителя Думы Астраханской области Киреевой В.В. и представителя Губернатора Астраханской области Музалевской О.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Законом Астраханской области от 4 октября 2006 года N 71/2006-ОЗ "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области" (далее - Закон от 4 октября 2006 года), до внесения в него изменений в марте 2019 года, установлено, что лица, замещавшие государственные должности Астраханской области не менее одного года и получавшие денежное содержание за счёт средств бюджета Астраханской области, освобождённые от государственных должностей Астраханской области, за исключением случаев освобождения от государственных должностей Астраханской области за виновные действия, имеют право на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (далее - ежемесячная доплата к пенсии, часть 1 статьи 1).

Законом Астраханской области от 4 марта 2019 года N 11/2019-ОЗ "О внесении изменений в статью 1 Закона Астраханской области "О пенсионном обеспечении лиц, замещавших государственные должности Астраханской области" (далее - Закон от 4 марта 2019 года) статья 1 поименованного закона дополнена частями 4 и 9.1, согласно которым ежемесячная доплата не устанавливается лицам, замещавшим государственные должности Астраханской области, в отношении которых вынесен и вступил в силу обвинительный приговор суда либо прекращено уголовное дело (уголовное преследование) по нереабилитирующим основаниям, в случае назначения - прекращается её выплата со дня вступления в силу в отношении указанных лиц обвинительного приговора суда либо прекращения в отношении них уголовного дела (уголовного преследования) по нереабилитирующим основаниям.

Статья 2 Закона от 4 марта 2019 года регламентирует вопросы вступления его в силу и применения к правоотношениям, возникшим до вступления закона в силу.

Так, согласно части 3 названной статьи лицам, получавшим ежемесячную доплату к пенсии, в отношении которых вступил в силу обвинительный приговор суда либо прекращено уголовное дело (уголовное преследование) по нереабилитирующим основаниям до дня вступления в силу названного закона выплата указанной доплаты прекращается со дня вступления в силу этого закона.

Негерев И.А. и Нестеренко И.А., ранее замещавшие государственные должности Астраханской области и получавшие ежемесячную доплату к пенсии, каждый в отдельности обратились в суд с административными исковыми заявлениями, дела по которым объединены судом в одно производство, о признании недействующей приведённой нормы статьи 2 Закона от 4 марта 2019 года, послужившей основанием для прекращения названной выплаты, назначенной с 20 октября 2010 года и 14 октября 2014 года соответственно.

По мнению административных истцов, оспариваемое законоположение противоречит статье 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), части 1 статьи 3, части 1 статьи 10 Уголовного кодекса Российской Федерации, поскольку устанавливает дополнительные последствия привлечения к уголовной ответственности, изменило их положение в сфере пенсионного обеспечения, распространив новое правовое регулирование на ранее возникшие правоотношения, то есть закону, ухудшающему положение, придана обратная сила.

Решением Астраханского областного суда от 22 июля 2019 года в удовлетворении заявленных требований административным истцам отказано.

В апелляционных жалобах Негеревым И.А. и Нестеренко И.А. поставлен вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения судом норм материального права и принятии нового решения об удовлетворении административных исковых заявлений.

Участвующим в деле прокурором и Астраханской областной Думой поданы возражения о несостоятельности доводов апелляционные жалобы.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для отмены судебного решения исходя из следующего.

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, систему которых субъекты Российской Федерации устанавливают самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 2 статьи 11, часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации, относя установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), не определяет статус лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, который, прежде всего, подлежит закреплению федеральным законодателем и законодателями субъектов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты которых принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить.

Таким законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации, в настоящее время является Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", определяющий систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 2) и закрепляющий отдельные элементы правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Так, в статье 2.1 поименованного закона в целях урегулирования порядка и условий установления дополнительных гарантий лицам, замещавшим государственные должности субъекта Российской Федерации, на основе принципов справедливости, разумности и учёта финансовых возможностей субъекта Российской Федерации, гармонизацию законодательства субъектов Российской Федерации в указанной сфере, предусмотрены условия, при соблюдении которых на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в случае принятия соответствующего нормативного правового акта субъекта Российской Федерации могут распространяться предусмотренные в нём дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий, в том числе досрочно (пункт 4).

При этом федеральный законодатель конкретные публично-правовые обязательства на субъекты Российской Федерации по предоставлению названным выше лицам дополнительных социальных и иных гарантий в связи с прекращением полномочий не возложил.

Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы", закрепившим за лицами, замещавшими государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавшими денежное вознаграждение за счёт ассигнований федерального бюджета, освобождёнными от указанных должностей в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно), за исключением случаев прекращения полномочий, связанных с виновными действиями, право на ежемесячную доплату к пенсии, органам государственной власти субъектов Российской Федерации до принятия соответствующих федеральных законов рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии за счёт собственных средств (пункт 10).

Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о правовой природе ежемесячных доплат к пенсии государственным служащим субъектов Российской Федерации, лицам, замещавшим государственные должности субъектов Российской Федерации, указал, что такого рода доплаты к пенсии являются дополнительным обеспечением, предоставляемым за счёт средств соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации помимо пенсии, назначаемой на общих основаниях, а потому при изменении правил предоставления таких дополнительных выплат право на социальное обеспечение, в том числе гарантированное статьёй 39 Конституции Российской Федерации право на получение пенсии в установленных законом случаях и размерах, не нарушается (определения от 15 января 2008 года N 107-О-О, от 2 апреля 2009 года N 473-О-О, от 3 февраля 2010 года N 150-О-О, от 16 января 2018 года N 6-О и др.).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации вправе не только изменять порядок и условия предоставления за счёт собственных средств лицам, замещавшим государственные должности в данном субъекте Российской Федерации, дополнительного обеспечения в виде ежемесячных доплат к установленным этим лицам пенсиям, в том числе корректировать правила назначения и расчёта таких доплат, но и самостоятельно решать вопрос о сохранении ранее установленных условий назначения дополнительного материального обеспечения - с учётом его правовой природы и предназначения - для лиц, которым соответствующая выплата была назначена до вступления в силу нового правового регулирования, поскольку решение этого вопроса относится к дискреции законодателя субъекта Российской Федерации, который связан вытекающими из конституционных положений принципами социальной справедливости, соразмерности, требованиями о недопустимости внесения в нормативные правовые акты произвольных изменений и должен учитывать как широкий круг социально значимых обстоятельств, включая цели социальной политики, так и имеющиеся у субъекта Российской Федерации финансово-экономические возможности (постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 26 декабря 2002 года N 17-П, от 29 января 2004 года N 2-П, определение от 16 января 2018 года N 6-О).

В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся недействующим, если не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На федеральном уровне на сегодняшний день отсутствует правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением ежемесячной денежной выплаты к пенсии лицам, замещающим государственные должности субъектов Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно не усмотрел оснований для признания недействующей части 3 статьи 2 Закона от 4 марта 2019 года, которая вопреки утверждениям административных истцов не регулирует отношения, связанные с назначением ежемесячной доплаты к пенсии, не устанавливает основания отказа в назначении такой выплаты, а содержит норму о применении статьи 1 Закона от 4 декабря 2006 года в редакции Закона от 4 марта 2019 года к длящимся правоотношениям, возникшим до внесения в эту статью изменений, на будущее время в целях обеспечения равенства лиц, замещавших государственные должности Астраханской области, независимо от момента назначения такой выплаты.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "статьи 1 Закона от 4 октября 2006 года"

При этом суд первой инстанции обоснованно сослался на пункт 2 статьи 3 Федерального закона N 184-ФЗ, предоставляющий субъектам Российской Федерации право осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, которому корреспондируется обязанность после принятия соответствующего федерального закона привести региональное законодательство в соответствие с данным федеральным законом в течение трёх месяцев, правильно признал несостоятельным довод административных истцов о том, что прекращение выплат ежемесячных доплат к пенсии является дополнительным наказанием, не предусмотренным Уголовным кодексом Российской Федерации.

Апелляционные жалобы не содержат доводов, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, влекущих отмену судебного решения, утверждения о придании оспариваемой нормой обратной силы закону, ухудшающему положение административных истцов, несостоятельно, как основанное на неправильном толковании законодательства, регулирующего возникшие отношения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Астраханского областного суда от 22 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Негерева Игоря Александровича и Нестеренко Ивана Андреевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.