Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 декабря 2019 г. N 18-КА19-46 Суд отменил вынесенные ранее судебные акты нижестоящих инстанций, которыми отказано в удовлетворении требования о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку не основаны на доказательствах, имеющихся в материалах дела, выводы судов относительно несоответствия проектной документации действующему на территории муниципального образования градостроительному регламенту

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 11 декабря 2019 г. N 18-КА19-46

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Пархоменко Андрея Владимировича на решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 11 сентября 2018 года N 2а-9663/2018, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 15 января 2019 года по административному делу по исковому заявлению Пархоменко А.В. к Департаменту архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодара, администрации муниципального образования г. Краснодара о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на строительство, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя административного истца Лукьяновой М.Г., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Первомайского районного суда г. Краснодара от 11 сентября 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 15 января 2019 года, отказано в удовлетворении административного искового заявления Пархоменко А.В. о признании незаконным решения Департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодара (далее - Департамент), оформленного письмом от 29 мая 2018 года N 29/5102-1, которым истцу отказано в выдаче разрешения на строительство административного здания с гостевой парковкой.

Определением судьи Краснодарского краевого суда от 11 марта 2019 года в передаче кассационной жалобы Пархоменко А.В. на указанные судебные акты для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.

В кассационной жалобе Пархоменко А.В., ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального права, просит принятые по делу судебные акты отменить, принять новое решение, которым административные исковые требования удовлетворить.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 июня 2019 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации и определением от 28 октября 2019 года передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 323, частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба с административным делом подлежит передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, если изложенные в ней доводы подтверждают наличие существенных нарушений норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Нарушения такого характера были допущены судами.

Как усматривается из материалов административного дела, Пархоменко А.В. на основании договора аренды, заключенного с администрацией муниципального образования г. Краснодара 17 августа 2010 года, предоставлен земельный участок с кадастровым номером 23:43:0118008:25, расположенный в Прикубанском внутригородском округе г. Краснодара, для строительства административного здания и организации гостевой автостоянки.

Постановлением Департамента от 10 сентября 2014 года N 6549 утвержден градостроительный план этого земельного участка (далее также - ГПЗУ). Согласно градостроительному плану земельный участок расположен в территориальной общественно-деловой зоне местного значения (ОД.2), градостроительный регламент которой к основным видам разрешенного использования относит в том числе административные и офисные здания, автостоянки, гаражи. На чертеже ГПЗУ отмечено место допустимого размещения здания. Кроме того, на чертеже и в разделе 2.2.4 ГПЗУ указано, что в соответствии с генеральным планом муниципального образования г. Краснодара, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года N 25 (далее - Генплан г. Краснодара), земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры.

После оформления проектной документации Пархоменко А.В. обратился в Департамент с заявлением о предоставлении разрешения на строительство административного здания с гостевой парковкой. Письмом от 29 мая 2018 года N 29/5102-1 в выдаче разрешения отказано на основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) в связи с тем, что проектная документация не соответствует пункту 15 Генплана г. Краснодара, а именно по причине нахождения земельного участка в зоне транспортной инфраструктуры, в пределах которой размещение административных зданий не предусмотрено.

Считая отказ в выдаче разрешения на строительство незаконным, ограничивающим его право на пользование земельным участком в соответствии с договором аренды, Пархоменко А.В. обратился с указанным административным исковым заявлением в суд.

Суды первой и апелляционной инстанций, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 18, частями 2, 4 статьи 30, частью 3 статьи 23, частями 1, 4 статьи 51 ГрК РФ, а также Генпланом г. Краснодара, решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 "Об утверждении правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар" (далее - ПЗЗ г. Краснодара) отказали в удовлетворении административного иска.

При этом суды исходили из того, что по Генплану г. Краснодара земельный участок с кадастровым номером 23:43:0118008:25 расположен в зоне транспортной инфраструктуры, в пределах которой размещение административных зданий не предусмотрено. С учетом данных обстоятельств, указав, что названный ГПЗУ не соответствует Генплану г. Краснодара, суды первой и апелляционной инстанций, пришли к выводам, что отказ в выдаче административному истцу разрешения на строительство на указанном земельном участке административного здания с гостевой парковкой основан на требованиях градостроительного законодательства.

Вместе с тем судами первой и апелляционной инстанций не учтено следующее.

Деятельность органов исполнительной власти основана на принципе законности. Следовательно, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство либо об отказе в его выдаче уполномоченный орган должен действовать строго в соответствии с установленной нормативными правовыми актами процедурой в пределах своих полномочий. Выдача разрешения на строительство включена в перечень типовых услуг, оказываемых, в частности органами местного самоуправления. Согласно части 9 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" исчерпывающие перечни оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ в редакции, действовавшей на дату возникновения спорных правоотношений, разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с ГрК РФ подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ.

Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить: соответствие проектной документации, во-первых, правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты. Последние, в свою очередь, определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (часть 1 статьи 36, пункт 3 части 2 статьи 30, статья 37 ГрК РФ); во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ). Наконец, устанавливается допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

К заявлению о выдаче разрешения на строительство застройщик прикладывает документы, перечисленные в части 7 статьи 51 ГрК РФ, в том числе ГПЗУ, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта - реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), реквизиты проекта планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка.

Градостроительный план земельного участка выдается в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка (часть 1 статьи 57.3 ГрК РФ). При этом генеральный план как документ территориального планирования входит в число источников информации для подготовки ГПЗУ (часть 2 статьи 57.3 ГрК РФ), но содержащиеся в генеральном плане сведения не отнесены к информации, которая содержится в градостроительном плане земельного участка (часть 3 статьи 57.3 ГрК РФ).

Закрытый перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство приведен в части 13 статьи 51 ГрК РФ, а именно: отсутствие документов, предусмотренных частью 7 статьи 51 ГрК РФ; несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка; в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта - несоответствие представленных документов требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории); несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Несоответствие генеральному плану муниципального образования документов, приложенных к заявлению о выдаче разрешении на строительство, в указанный перечень в качестве оснований для отказа не включено. Данное основание также не является частным случаем такой причины для отказа в выдаче разрешения на строительство, как несоответствие представленных документов разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Как следует из пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ, генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.

Также нельзя считать, что имеется несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Разрешенное использование земельного участка, ограничения использования земельного участка и предельные параметры разрешенного строительства устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

В данном случае земельный участок с кадастровым номером 23:43:0118008:25 имеет вид разрешенного использования "для размещения административного здания и организации гостевой автостоянки". Согласно градостроительному плану названного земельного участка его застройка осуществляется в соответствии с предельными параметрам разрешенного строительства, установленными для территориальной зоны "общественно-деловые зоны местного значения" (ОД.2) с учетом положений статьи 27 ПЗЗ г. Краснодара. В соответствии с пунктом 2.2 статьи 32 ПЗЗ г. Краснодара в указанной территориальной зоне установлен максимальный процент застройки земельного участка - 60% (за исключением площади подземных парковок); максимальное количество надземных этажей зданий - 24. Статья 27 названных правил устанавливает общие требования к застройке земельных участков. Иных ограничений по застройке земельных участков не имеется. Также судами не установлены какие-либо ограничения, установленные земельным и иным законодательством.

Имеющийся в деле ГИЗУ соответствует форме и правилам отражения сведений в градостроительном плане земельного участка, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 года N 840, действовавшим на дату его выдачи.

Указание в градостроительном плане земельного участка сведений, содержащихся в Генплане г. Краснодара, не означает, что данный план противоречит этому документу территориального планирования.

Таким образом, нельзя согласиться с выводами судов о том, что ГПЗУ не соответствует Генплану г. Краснодара и оспариваемый отказ, основанный на указанном документе территориального планирования, не противоречит действующему законодательству. Также не основаны на доказательствах, имеющихся в материалах дела, выводы судов относительно несоответствия проектной документации действующему на территории муниципального образования г. Краснодар градостроительному регламенту.

Следовательно, судами допущены существенные нарушения норм материального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, в связи с чем, обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Первомайского районного суда г. Краснодара от 11 сентября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 15 января 2019 года отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Первомайский районный суд г. Краснодара в ином составе судей.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.