Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 декабря 2019 г. N 71-АПА19-11 Решение областного суда о признании недействующим в части приказа Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 19 февраля 2019 г. N 101 "О внесении изменений в приказ Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 28 марта 2018 года N 145 и признании утратившими силу отдельных приказов Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 декабря 2019 г. N 71-АПА19-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Луговой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Экологическая безопасность" (далее - Общество) о признании недействующим в части приказа Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 19 февраля 2019 года N 101 "О внесении изменений в приказ Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 28 марта 2018 года N 145 и признании утратившими силу отдельных приказов Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области" по апелляционной жалобе Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 16 июля 2019 года, которым заявленные требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителей Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области Денисовой А.А. и Алыкеевой Л.Б., поддержавших доводы жалобы, возражения представителя Общества Гринчук П.Л., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области (далее - Министерство природных ресурсов) от 28 марта 2018 года N 145 "Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, в Калининградской области", размещённым 28 марта 2018 года на официальном сайте этого министерства и 6 апреля 2018 года на официальном интернет-портале правовой информации, была утверждена территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, в Калининградской области, являющаяся приложением к данному приказу (далее - Схема).

Согласно положениям главы 2, поименованной "Схемы потоков ТКО от источников их образования до объектов, используемых для обработки, утилизации и размещения отходов" в таблице 52.1 представлена система объектов по обращению с ТКО (с указанием численности обслуживаемого населения, объёмов ТКО, доставляемых на объекты) на 2018 год, в таблице 52.2 - система объектов по обращению с ТКО на 2023 год с учётом строительства новых объектов (пункт 117); в таблице 53.1 представлены данные о движении ТКО от источников образования отходов до объектов обработки (сортировки) отходов с указанием минимального и максимального количества извлечённого сырья и отходов, направленных на захоронение, на 2018 год, в таблице 53.2 - данные о движении ТКО на 2023 год с учётом строительства новых объектов по обращению с ТКО (пункт 118); в таблице 54 представлена оценка объёма затрат на проектирование, строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе ТКО (119).

Как следует из содержания перечисленных выше таблиц, в Схему включена мусороперегрузочная станция с элементами сортировки, расположенная по адресу: г. Калининград, ул. Туруханская, 1г (номер 4 таблицы 52.1, номер 4 таблицы 52.2, номер 5 таблицы 53.1, номер 4 таблицы 53.2, номер 7 таблицы 55) в строке "объект размещения ТКО/мусоросортировочный комплекс", в графе "МПС, используемая для доставки ТКО на объект размещения ТКО или мусоросортировочный комплекс", а также назван в числе объектов инфраструктуры в области обращения с ТКО (далее - Объект).

Приказом Министерства природных ресурсов от 19 февраля 2019 года N 101 "О внесении изменений в приказ Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области от 28 марта 2018 года N 145 и признании утратившими силу отдельных приказов Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области" (далее - Приказ N 101), размещённым 19 февраля 2019 года на официальном сайте Министерства природных ресурсов и 28 февраля 2019 года на официальном интернет-портале правовой информации, в Схему внесены изменения.

Так, согласно подпункту 4 пункта 1 Приказа N 101 помимо иных норм пункты 117-119, таблицы 52.1, 52.2, 53.1, 53.2, 55 изложены в редакции согласно приложению, в соответствии с которой в названных нормах Объект не указан, пункт 119 дополнен двумя абзацами, согласно которым в таблице 55 представлен перечень действующих и планируемых объектов по обращению с ТКО с 2018 по 2028 годы (абзац второй), в таблице 56 - баланс расчётных объёмов ТКО с 2018 по 2028 годы (абзац третий), абзац первый устанавливает, что в таблице 54 представлена оценка объёма затрат на проектирование, строительство, реконструкцию, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживании, размещения отходов, в том числе ТКО.

Общество, собственник Объекта, обратилось в суд с административным иском, уточнив заявленные требования, о признании не действующими приведённых региональных правовых норм в части исключения Объекта с момента принятия ввиду несоответствия положениям федерального законодательства, считая, что они нарушают его право на занятие экономической деятельностью в соответствии с полученной лицензией.

Решением Калининградского областного суда от 16 июля 2019 года административное исковое заявление ООО "Экологическая безопасность" удовлетворено частично: подпункт 4 пункта 1 Приказ N 101 признан недействующим со дня вступления в законную силу судебного решения в части изложения в новой редакции пунктов 117-118, абзаца второго пункта 119, таблиц 52.1, 52.2, 53.1, 53.2, 55 Схемы. В остальной части в удовлетворении требований отказано.

В апелляционной жалобе Министерство природных ресурсов ставит вопрос об отмене судебного акта в связи с несоответствием выводов суда фактическим обстоятельствам дела и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Калининградской области представлены возражения о несостоятельности её доводов.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия считает решение суда первой инстанции правильным, основания для его отмены не находит.

Удовлетворяя требования административного истца в части, суд первой инстанции сделал правильный вывод о несоответствии оспариваемых норм федеральному законодательству, об отсутствии правовых оснований для исключения Объекта из Схемы.

Позиция суда основана на правильном применении норм материального права, регулирующих общественные отношения в сфере обращения с отходами производства и потребления, оборота твёрдых бытовых отходов.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами закреплены в подпунктах 7, 7.1 и 7.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ).

В частности, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится утверждение территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами.

Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования (часть 2 статьи 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ).

В Калининградской области, как это установлено Областным законом от 25 ноября 2015 года N 477 "Об отходах производства и потребления в Калининградской области" и Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Калининградской области, утверждённым постановлением Правительства Калининградской области от 23 ноября 2015 года N 642, уполномоченным органом в области обращения с отходами является Министерство природных ресурсов.

Установление порядка разработки, рассмотрения, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем относится к полномочиям Российской Федерации (статья 5 Федерального закона N 89-ФЗ).

Согласно пункту 2 Правил разработки, рассмотрения, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130 (далее - Правила), территориальная схема это текстовые, табличные и графические описания (карты, схемы, чертежи, планы и иные материалы) системы организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению образующихся на территории субъекта Российской Федерации и (или) поступающих из других субъектов Российской Федерации отходов.

Территориальная схема включает разделы, указанные в пункте 5 Правил, в том числе, места нахождения источников образования отходов с нанесением их на карту субъекта Российской Федерации, в соответствии со схемами размещения мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов и реестрами мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов (подпункт "а"), объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов с указанием сведений о согласованной санитарно-защитной зоне, лицензии на осуществление деятельности (пункт "д"), схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов с графическим отображением (пункт "ж"), данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов (пункт "з"), сведения о зонах деятельности региональных операторов (пункт "л").

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, проанализировал содержание Схемы и правомерно обратил внимание, что Общество, имеющее в собственности только Объект, до настоящего времени указано в разделе VI, определяющим объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов: пункт 104 таблицы 27, устанавливающей перечень специализированных организаций, оказывающих услуги по сбору и транспортированию отходов, в том числе ТКО от населения и организаций, получивших лицензию; пункт 5 таблицы 28, содержащей перечень организаций, оказывающих услуги по обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов, в том числе ТКО, получивших лицензию.

Между тем из раздела VIII "Схема потоков отходов от источников их образования до объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов" Приказом N 101 Объект исключён.

Исходя из правовых предписаний пунктов 5, 7, 10, 12, 19, 20, 30-34 Правил, а также буквального толкования пункта 3 статьи 13.3 Федерального закона N 89-ФЗ, определяющего содержание территориальных схем обращения с отходами и предусматривающего включение в Схему всех объектов, отвечающих требованиям законодательства, включённых в государственный реестр объектов размещения отходов, суд пришёл к верному заключению, что право административного ответчика корректировать Схему не может быть произвольным, поскольку конкретные основания для этого исчерпывающим образом закреплены в пункт 30 Правил, обоснованно признал несостоятельным его довод о праве самостоятельно определять объекты, подлежащие включению в схему потоков отходов и об отсутствии прямого запрета на исключение из Схемы отдельных объектов:

Как правильно указал суд, то обстоятельство, что выявление способов оптимизации потоков с учётом действующих и вновь введённых объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов (подпункт "б" пункта 30 Правил), является основанием для корректировки Схемы, не свидетельствует о правомерности исключения Объекта из Схемы и соответствия оспариваемых норм законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку доказательства отсутствия у Общества права осуществлять сортировку отходов на Объекте вследствие неисполнения административным истцом требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения не представлено.

Является верным суждение суда первой инстанции, что корректировка и изменение схемы в виде исключения объекта обработки отходов без соответствующего подтверждения экономической нецелесообразности его использования является произвольной, не соответствующей положениям Федерального закона N 89-ФЗ и ограничивающей права и законные интересы административного истца на осуществление деятельности по обращению с отходами.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию административного ответчика по существу спора, которой судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, подробно приведённая в судебном акте, оснований не согласиться с которой у Судебной коллегии не имеется.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, нарушений норм процессуального права, предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в качестве безусловных оснований для отмены судебного акта, не допущено, суд первой инстанции принял верное решение о несоответствии оспариваемых региональных норм федеральному законодательству.

С учётом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Калининградского областного суда от 16 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Калининградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.