Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 ноября 2019 г. N 51-АПА19-16 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым отказано в удовлетворении требования об оспаривании пункта 53 Списка вновь выявленных памятников архитектуры, истории и искусства Алтайского края, утв. постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 28 декабря 1994 г. N 169 "Об историко-культурном наследии Алтайского края"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 ноября 2019 г. N 51-АПА19-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Назаровой А.М.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе комитета жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула и администрации города Барнаула на решение Алтайского краевого суда от 4 июля 2019 года, которым отказано в удовлетворении административного иска комитета жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула об оспаривании пункта 53 списка вновь выявленных памятников архитектуры, истории и искусства Алтайского края, утвержденного постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 28 декабря 1994 года N 169 "Об историко-культурном наследии Алтайского края".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя комитета жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула Чаплановой Е.В. и администрации города Барнаула Меркушевой Т.В., возражение против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Алтайского краевого Законодательного Собрания Киреевой И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 28 декабря 1994 года N 169 "Об историко-культурном наследии Алтайского края" (далее - постановление N 169) находящиеся на территории края объекты, имеющие историческую, культурную и научную ценность, объявлены охраняемыми памятниками истории и культуры.

Согласно списку вновь выявленных объектов памятников архитектуры, истории и искусства Алтайского края, являющемуся приложением 1 к постановлению N 169, под пунктом 53 в данный список в качестве памятника архитектуры включен жилой дом начала XX века, расположенный по адресу: город Барнаул, проспект Красноармейский, 16/улица Никитина, 103, являющийся в настоящее время многоквартирным, жилые помещения в котором принадлежат на праве собственности физическим лицам.

В связи с полученными в результате пожаров повреждениями распоряжением администрации города Барнаула от 7 марта 2018 года многоквартирный дом по адресу: город Барнаул, улица Никитина, 103 признан аварийным и подлежащим реконструкции с указанием на отселение физических и юридических лиц в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Комитет жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула (далее - комитет ЖКХ города Барнаула) обратился в Алтайский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу пункта 53 приложения 1 к постановлению N 169.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что при отнесении упомянутого жилого дома к памятникам истории и культуры регионального значения в нарушение положений статьи 18 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры", пунктов 12, 15 и 16 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203, отсутствовало согласование с Министерством культуры РСФСР и Советом Министров РСФСР, а также не была проведена экспертиза о возможности признания объекта памятником истории и культуры, паспорт на указанный многоквартирный дом не соответствовал требованиям, предъявляемым к учетным документам на недвижимые памятники.

По мнению административного истца, имеет место нарушение прав органов местного самоуправления оспариваемым в части нормативным правовым актом, поскольку установленные Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" ограничения возлагают на органы местного самоуправления обязанность по воссозданию жилого дома при отсутствии у него историко-культурного значения.

Решением Алтайского краевого суда от 4 июля 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе комитет ЖКХ города Барнаула и администрация города Барнаула просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы Алтайским краевым Законодательным Собранием и участвующим в административном деле прокурором представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72, частями 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Пунктом 15 статьи 45 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года N 2449-I "О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 года N 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" (действовавших на момент принятия оспариваемого в части постановления N 169) объявление находящихся на территории края, области природных и иных объектов, имеющих историческую, экологическую, культурную и научную ценность, охраняемыми памятниками истории, природы и культуры, установление в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка охраны и использования объектов природного и культурного наследия на территории края, области отнесено, применительно к обстоятельствам настоящего административного дела, к ведению Алтайского краевого Законодательного Собрания.

При таком положении суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт принят в пределах компетенции Алтайского краевого Законодательного Собрания.

Специальным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В преамбуле данного федерального закона закреплено, что в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

В силу пункта 3 статьи 64 указанного федерального закона памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями названного федерального закона.

На момент принятия оспариваемого в части постановления Алтайского краевого Законодательного Собрания действовал Закон РСФСР от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

В соответствии с частью 1 статьи 17 и статьей 18 этого закона РСФСР в целях организации учета и охраны памятников истории и культуры недвижимые памятники подразделялись на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения. Отнесение недвижимых памятников истории и культуры к категории памятников республиканского значения производилось Советом Министров РСФСР по представлению Министерства культуры РСФСР, а к категории памятников местного значения Советами Министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР.

Статьей 16 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры" определено, что памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности они находятся, подлежат государственному учету, который осуществляется в порядке, определяемом Советом Министров СССР.

Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 года N 865 утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, согласно пункту 13 которого государственному учету подлежат все памятники истории и культуры, независимо от того, в чьей собственности или в чьем пользовании они находятся. Государственный учет памятников истории и культуры включает выявление и обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников.

Разделом 2 Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 13 мая 1986 года N 203 (далее - Инструкция), установлен порядок государственного учета памятников истории и культуры.

Так, государственный учет памятников истории и культуры включает: выявление, обследование памятников, определение их исторической, научной, художественной или иной культурной ценности, фиксацию и изучение, составление учетных документов, ведение государственных списков недвижимых памятников (пункт 9 Инструкции).

Пункт 12 Инструкции предусматривает, что при получении сведений об обнаружении объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, государственные органы охраны памятников организуют проведение экспертизы. Для проведения экспертизы государственные органы охраны памятников привлекают специалистов научно-исследовательских и проектных организаций, обществ охраны памятников истории и культуры и других специализированных организаций. Список вновь выявленных объектов содержит краткую характеристику каждого регистрируемого объекта, а также заключение экспертизы о возможности признания данного объекта памятником истории и культуры.

На каждый недвижимый памятник и вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, составляется учетная карточка, содержащая сведения о местонахождении, датировке, характере современного использования, степени сохранности памятника или вновь выявленного объекта, наличии научной документации, месте ее хранения, краткое описание и иллюстративный материал (пункт 15 Инструкции), а также составляется паспорт, который является учетным документом, содержащим сумму научных сведений и фактических данных, характеризующих историю памятника и его современное состояние, местонахождение в окружающей среде, оценку исторического, научного, художественного или иного культурного значения, сведения о его территории, связанных с ним сооружениях, садах, парках, находящихся в нем произведениях искусства, предметах, представляющих культурную ценность, о зонах охраны, а также об основных историко-архитектурных и библиографических материалах. В паспорте указывается категория охраны и вид памятника со ссылкой на утверждающий документ (пункт 16 Инструкции).

Вновь выявленный объект, представляющий историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, признается памятником истории и культуры путем включения его в соответствующий государственный список недвижимых памятников истории и культуры в зависимости от вида и категории охраны памятника. Государственные списки недвижимых памятников истории и культуры являются основным документом государственного учета и охраны памятников. Включенные в них объекты признаются памятниками истории и культуры определенного вида и категории охраны (пункты 20 и 21 Инструкции).

Проанализировав приведенные положения нормативных правовых актов, исследовав в судебном заседании материалы административного дела, в том числе паспорт памятника архитектуры "Дом жилой", 1903 года, находящегося по адресу: Алтайский край, город Барнаул, проспект Красноармейский, 16 / улица Никитина, 103, и учетную карточку на данный памятник архитектуры, имеющие штамп Министерства культуры РСФСР, в которых содержится описание объекта и его внешнего облика с фотографиями, указаны вид (памятник архитектуры), техническое состояние с приведением архитектурных особенностей, допросив в качестве свидетелей Комаристую Л.А. - составителя этих документов, Шаповаленко Е.Н. - эксперта по исследованию историко-культурной ценности объектов, подтвердивших, что наличие штампа Министерства культуры РСФСР на учетной карточке и паспорте объекта свидетельствует о согласовании с этим органом отнесения упомянутого жилого дома к категории памятников местного значения, изучив постановление администрации Алтайского края от 28 января 1992 года N 27 "Об организации в крае работы по инвентаризации и учету состояния историко-культурного и природного наследия народов Российской Федерации", которым образована краевая межведомственная комиссия по инвентаризации и учету состояния историко-культурного и природного наследия Алтайского края, включающая специалистов научно-исследовательских, проектных организаций, ученых, искусствоведов, художников, деятелей культуры, обладающих соответствующими знаниями, опытом, квалификацией, должностных лиц органов местного самоуправления и администрации Алтайского края, протокол заседания рабочей группы названной межведомственной комиссии от 6 января 1994 года N 7, протокол заседания этой же межведомственной комиссии от 8 июня 1994 года N 3, подтверждающие градостроительную, историческую, культурную, научную и мемориальную ценность памятника для города Барнаула и Алтайского края, суд первой инстанции сделал правильный вывод о соблюдении процедуры по включению указанного дома в список вновь выявленных объектов памятников архитектуры, истории и искусства Алтайского края.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит вывод суда правильным, основанным на законе и материалах административного дела.

Доводы административного истца об отсутствии на момент принятия оспариваемого в части постановления N 169 согласования с Министерством культуры РСФСР и Советом Министров РСФСР, экспертизы о возможности признания объекта памятником истории и культуры, о несоответствии паспорта на жилой дом требованиям, предъявляемым к учетным документам на недвижимые памятники, проверялись судом первой инстанции, им дана надлежащая правовая оценка.

На основании вышеприведенных доказательств судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что протоколы заседания рабочей группы и межведомственной комиссии по вопросу формирования списка вновь выявленных объектов памятников архитектуры, истории и искусства Алтайского края необходимо расценивать как заключение эксперта ввиду отсутствия правового регулирования порядка проведения экспертизы в тот период времени, а наличие штампа Министерства культуры РСФСР на учетной карточке и паспорте объекта - как согласование с Министерством культуры РСФСР.

Составленная 14 марта 2007 года учетная карточка в отношении того же объекта содержит аналогичные учетной карточке 1988 года сведения (за исключением года постройки - 1905), подписи сотрудников и печать ГУК "Научно-производственный центр "Наследие", осуществлявшего в то время функции по разработке списков памятников истории и культуры, а также краткое описание объекта.

Государственным учреждением культуры "Научно-производственный центр по сохранению историко-культурного наследия Алтайского края" в 2000 году разработаны временные границы зон охраны недвижимых памятников города Барнаула, в которые вошло и здание по адресу: Алтайский край, город Барнаул, проспект Красноармейский, 16 / улица Никитина, 103.

В настоящее время названный объект включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения в соответствии с приказом Министерства культуры Российской Федерации от 5 февраля 2016 года N 33452-р, а приказом управления Алтайского края по культуре и архивному делу от 18 января 2016 года N 08 в отношении указанного объекта культурного наследия утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца данного объекта культурного наследия. Культурная ценность указанного объекта подтверждается материалами административного дела, содержащего доказательства, получившие всестороннюю, полную и объективную оценку суда первой инстанции, оснований не согласиться с которой у Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не имеется, поэтому доводы административного истца об отсутствии культурной ценности у данного объекта, что, по его мнению, может служить основанием для признания оспариваемой нормы недействующей, являются несостоятельными.

Доводы о том, что в настоящее время памятник утратил признаки культурного наследия, поскольку находится в разрушенном состоянии, не могут повлиять на законность оспариваемого в части нормативного правового акта.

В силу положений статьи 23 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" исключение из реестра объекта культурного наследия осуществляется с соблюдением установленных этой статьей процедур в случае полной физической утраты объекта культурного наследия или утраты им историко-культурного наследия.

Таким образом, обжалуемое решение Алтайского краевого суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам апелляционной жалобы не имеется. Доводы, приведенные в апелляционной жалобе на указанное решение суда, повторяют правовую позицию комитета ЖКХ города Барнаула и администрации города Барнаула, изложенную ими в суде первой инстанции и основанную на неверном истолковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда. Данные доводы проверялись судом и получили правильную оценку в решении в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Алтайского краевого суда от 4 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу комитета жилищно-коммунального хозяйства города Барнаула и администрации города Барнаула - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Назарова А.М.