Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 декабря 2019 г. N 45-АПА19-31 Суд изменил решение суда первой инстанции, признав недействующим абзац первый пункта 10 Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа, утв. решением Думы Малышевского городского округа от 25 октября 2018 г. N 149

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 2 декабря 2019 г. N 45-АПА19-31

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Назаровой А.М.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Контрольного органа Малышевского городского округа Свердловской области о признании недействующим абзаца первого пункта 10 Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа, утвержденного решением Думы Малышевского городского округа от 25 октября 2018 года N 149 по апелляционной жалобе Думы Малышевского городского округа Свердловской области на решение Свердловского областного суда от 14 июня 2019 года, которым административное исковое заявление Контрольного органа Малышевского городского округа удовлетворено в части.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Думы Малышевского городского округа VI созыва от 25 октября 2018 года N 149 утвержден Порядок проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа (далее - Порядок проведения внешней проверки). Данное решение опубликовано в специальном выпуске газеты "Асбестовский рабочий" в приложении "Малышевский вестник" N 15 (18) 30 октября 2018 года.

Абзацем первым пункта 10 Порядка проведения внешней проверки предусмотрено, что главные администраторы бюджетных средств, получатели бюджетных средств, органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных бюджетных и автономных учреждений, финансовый отдел, муниципальные бюджетные и автономные учреждения представляют бюджетную отчетность в Контрольный орган Малышевского городского округа не позднее 1 апреля текущего финансового года.

Контрольный орган Малышевского городского округа, являющийся органом местного самоуправления, осуществляющим внешний муниципальный финансовый контроль, обратился в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением о признании абзаца первого пункта 10 Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа недействующим.

В обоснование заявленных требований административный истец сослался на противоречие оспариваемой нормы положениям статей 264.4, 264.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ), указав, что в соответствии с пунктом 3 статьи 264.4 БК РФ местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц. Орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств. Несмотря на то, что срок представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств местного бюджета в орган внешнего муниципального финансового контроля Бюджетным кодексом Российской Федерации не определен, при установлении такого срока органом местного самоуправления должна быть учтена последовательность этапов проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе и предусмотрено время для проведения первого этапа внешней проверки - осуществления внешней проверки бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств. Однако в оспариваемой норме такое время не предусмотрено.

Решением Свердловского областного суда от 14 июня 2019 года административный иск Контрольного органа Малышевского городского округа удовлетворен частично - признан не действующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац первый пункта 10 решения Думы Малышевского городского округа VI созыва от 25 октября 2018 года N 149 "Об утверждении Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа" в части слов "не позднее 1 апреля текущего финансового года", фактически являющийся пунктом 10 Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа, утвержденного указанным решением Думы Малышевского городского округа, в удовлетворении остальной части административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный ответчик - Дума Малышевского городского округа просит решение суда отменить в связи с нарушением судом норм материального права, принять по делу новое решение.

Относительно доводов апелляционной жалобы Контрольным органом Малышевского городского округа и прокуратурой Свердловской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в отсутствие сторон.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, относительно приведенных в ней доводов, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Статьей 2 БК РФ определено, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из названного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 данного кодекса.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), пунктом 1 статьи 9 БК РФ составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района, утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района относятся к вопросам местного значения муниципального района и являются бюджетными полномочиями муниципального образования.

Согласно абзацу второму пункта 4 статьи 264.5 БК РФ не позднее 1 мая текущего года в представительный орган муниципального образования представляется годовой отчет об исполнении местного бюджета.

В силу пункта 1 статьи 264.4 БК РФ годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает: внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.

Пунктом 2 названной статьи БК РФ предусмотрено, что внешнюю проверку годового отчета осуществляют указанные в данном пункте органы финансового контроля. В частности, внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета осуществляется контрольно-счетным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, с соблюдением требований указанного кодекса и с учетом особенностей, установленных федеральными законами (абзац третий).

Согласно пункту 3 статьи 264.4 БК РФ местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц.

Орган внешнего государственного (муниципального) финансового контроля готовит заключение на отчет об исполнении бюджета с учетом данных внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств (пункт 4 указанной выше правовой нормы).

При рассмотрении данного дела судом установлено, что статьей 32.1 Устава Малышевского городского округа, утвержденного решением Думы муниципального образования рабочий поселок Малышева от 21 июня 2005 года N 83, предусмотрено, что постоянно действующим органом местного самоуправления, осуществляющим внешний муниципальный финансовый контроль, является Контрольный орган городского округа.

В соответствии с положением о Контрольном органе Малышевского городского округа Свердловской области от 23 апреля 2015 года N 220 Контрольный орган Малышевского городского округа образуется Думой Малышевского городского округа и ей подотчетен (пункт 1.1).

Реализуя полномочия по изданию муниципального правового акта, Дума Малышевского городского округа решением от 25 октября 2018 года N 149 утвердила Порядок проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа. Абзацем первым пункта 10 Порядка предусмотрено, что главные администраторы бюджетных средств, получатели бюджетных средств, органы, осуществляющие функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных бюджетных и автономных учреждений, финансовый отдел, муниципальные бюджетные и автономные учреждения представляют бюджетную отчетность в Контрольный орган Малышевского городского округа не позднее 1 апреля текущего финансового года.

Разрешая заявленные административные требования, суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции представительного органа муниципального образования соответствует требованиям, предъявляемым к форме нормативного правового акта и к процедуре его принятия, опубликован в официальном печатном средстве массовой информации Малышевского городского округа.

Признавая недействующим абзац первый пункта 10 Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа в части слов "не позднее 1 апреля текущего финансового года", суд пришел к выводу о том, что он в указанной части противоречит требованиям статьи 264.4 БК РФ.

Суд также пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае имеет место совпадение по сроку представления как бюджетной отчетности главными администраторами бюджетных средств, так и отчета об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него, которые в данном случае фактически представляются в срок не позднее 1 апреля. При этом отсутствие в статье 264.4 БК РФ указания на отдельный срок для представления бюджетной отчетности в отличие от положений статьи 264.9 названного кодекса, устанавливающей срок проведения внешней проверки годового отчета об исполнении федерального бюджета, по мнению суда, не свидетельствует о том, что такой срок проведения внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета не должен быть также установлен в муниципальном правовом акте представительного органа муниципального образования.

При этом суд правомерно указал, что бюджетным законодательством установлен обязательный порядок проведения проверки бюджетной отчетности органом муниципального финансового контроля, перед тем как отчет об исполнении бюджета будет направлен на рассмотрение в представительный орган муниципального образования (пункт 1 статьи 264.4 БК РФ). Поскольку срок по представлению бюджетной отчетности главными администраторами БК РФ не установлен, а определен лишь конечный срок по представлению отчета об исполнении местного бюджета местной администрацией - до 1 апреля - и подготовки на него заключения (один месяц), на основании проведенной органом муниципального финансового контроля внешней проверки бюджетной отчетности, представленной главными администраторами (пункт 4 статьи 264.4 БК РФ). В связи с этим представительный орган муниципального образования при установлении порядка проведения внешней проверки отчета об исполнении местных бюджетов и определении сроков представления бюджетной отчетности главными администраторами должен предусмотреть срок, в течение которого проводится внешняя проверка бюджетной отчетности.

Таким образом, вывод суда о том, что в целях соблюдения бюджетного законодательства относительно проведения внешней проверки отчета об исполнении местного бюджета органами муниципального финансового контроля необходимо устанавливать самостоятельный (индивидуальный) срок представления бюджетной отчетности главными администраторами, не совпадающий со сроком представления в муниципальный орган финансового контроля местной администрацией отчета об исполнении бюджета муниципального образования, является правильным.

Данные выводы суда основаны на анализе подлежащих применению положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава Малышевского городского округа и иных муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих указанные правоотношения в сфере осуществления органом муниципального финансового контроля своих полномочий.

Доводы апелляционной жалобы, в которой административный ответчик указывает на соответствие положений оспариваемого нормативного правового акта требованиям бюджетного законодательства, сводятся к повторению позиции Думы Малышевского городского округа в суде первой инстанции. Этим доводам в решении суда дана подробная и мотивированная оценка.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции о необходимости признания недействующим оспариваемого положения Порядка проведения внешней проверки, Судебная коллегия полагает необходимым изменить резолютивную часть решения суда, указав на признание не действующим абзаца первого пункта 10 Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа утвержденного решением Думы Малышевского городского округа от 25 октября 2018 года N 149, в той мере, в которой данной нормой при определении срока представления бюджетной отчетности главными администраторами бюджетных средств не предусмотрен срок для осуществления внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Свердловского областного суда от 14 июня 2019 года изменить, указав на признание не действующим абзаца первого пункта 10 Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета Малышевского городского округа, утвержденного решением Думы Малышевского городского округа от 25 октября 2018 года N 149, в той мере, в которой данной нормой при определении срока представления бюджетной отчетности главными администраторами бюджетных средств не предусмотрен срок для осуществления внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Назарова А.М.