Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2019 г. N 117-АПА19-14 Решение о признании частично не действующим постановления Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2019 г. N 117-АПА19-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Глобус Плюс" о признании не действующим в части постановления Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования"

по апелляционным жалобам общества с ограниченной ответственностью "Глобус Плюс", Правительства Севастополя, Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 14 августа 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя ООО "Глобус Плюс" Малтыз И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Глобус Плюс" (далее также - ООО "Глобус Плюс", Общество) обратилось в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением и просило признать не действующим с момента вступления в законную силу решения суда постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП (далее также - Постановление N 248-ПП) "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" (далее также - Проект планировки и межевания) в части включения земельного участка с кадастровым номером 91:02:001017:15, площадью 0,6290 га, расположенного в г. Севастополь по ул. Адмирала Фадеева, 18-Б, в границы территории земель общего пользования, планируемой к озеленению, район Стрелецкой бухты, ул. Адмирала Фадеева, ул. Степаняна, которые указаны в подпункте 8 таблицы 2.5 и отображены графически красными линиями на листе 1.2 Графической части (утверждаемая часть проекта планировки территории) - План красных линий; в пункте 8 таблицы 2.2 "Ведомость изменяемых земельных участков", в пункте 8 таблицы 2.3 Тома 6 Книги 4 часть 1.1 этап VI "Межевание территории"; в пункте 226 таблицы 1.1 "Предложения по установлению ограничений и обременений использования земельных участков" Тома 6 Книги 4 часть 1.2 этап VI "Межевание территории"; в чертеж межевания территории.

В обоснование требований административный истец указал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт противоречит положениям статей 41, 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку Проект планировки и межевания не содержит сведений об изъятии земельного участка, что нарушает его права как арендатора земельного участка и лишает Общество возможности использовать участок в предоставленных целях. Также ссылается на нарушение порядка опубликования нормативного правового акта.

Решением Севастопольского городского суда от 14 августа 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Признано не действующим с даты вступления решения суда в законную силу постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. N 248-ПП "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования" в той мере, в какой в названном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером 91:02:001017:15 резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд.

В апелляционной жалобе ООО "Глобус Плюс", ссылаясь на неверное применение судом норм материального права, просит отменить обжалуемый судебный акт.

Податель жалобы не согласен с выводами суда о законности нормативного правового акта и ссылается на нарушение административным ответчиком порядка его опубликования, процедуры разработки и получения согласований проекта. Считает, что Правительство Севастополя произвольно, в нарушение законодательства города Севастополя, изменило вид разрешенного использования земельного участка, без волеизъявления арендатора.

В апелляционной жалобе Правительство Севастополя просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать в полном объеме. Податель жалобы считает вывод суда о необходимости указания в обжалуемом нормативном правовом акте сведений об изъятии земельного участка противоречащим статье 45 ГрК РФ.

Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части удовлетворения административного искового заявления и принять новый судебный акт об отказе в иске в полном объеме; указывает на несогласие с выводом суда о нарушении положений статьи 45 ГрК РФ полагает, что земельный участок, входящий в состав земель с видом разрешенного использования "озелененные территории общего пользования" подлежит изъятию в соответствии с действующим законодательством, а именно в силу статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ).

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокуратурой города Севастополя представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется ГрК РФ с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Так, согласно части 9 статьи 63 ГрК РФ утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Исходя из названных норм, а также положений подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 24, 35 Устава города Севастополя, части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", части 1 статьи 22 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", суд первой инстанции сделал правомерный вывод о принятии Постановления N 248-ПП уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленной форме.

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 3 статьи 63 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

В данном случае судом установлено, и административным истцом не оспаривается, что Проект планировки не противоречит Генеральному плану города Севастополя.

Согласно статье 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1). Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (часть 2). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Исходя из положений статьи 42 ГрК РФ проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

В силу частей 2, 3, 5 статьи 43 ГрК РФ проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых участков. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами апелляционных жалоб Правительства Севастополя и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя об отсутствии необходимости указания в обжалуемом нормативном правовом акте сведений об изъятии земельного участка ввиду следующего.

Согласно подпункту "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии.

В свою очередь, основная часть проекта межевания территории состоит из текстовой части и чертежей межевания (часть 4 статьи 43 ГрК РФ). Текстовая часть включает, в частности, перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, в том числе в отношении которых предполагаются резервирование и (или) изъятие для государственных или муниципальных нужд (пункт 2 части 5 статьи 43 ГрК РФ). На последних отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 43 ГрК РФ; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений (пункты 2, 3 части 6 статьи 43 ГрК РФ).

В соответствии с частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции указанных объектов допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории (пункт 1 статьи 56.3 ЗК РФ).

Таким образом, указание сведений о земельных участках, подлежащих изъятию в проекте планировки и межевания территории и согласование его с указанными органами является императивным требованием градостроительного законодательства.

Не подлежит удовлетворению и апелляционная жалоба Общества.

Текстовая часть проекта межевания территории включает в себя перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования; вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (пункты 1 и 3 части 5 статьи 43 ГрК РФ).

Понятие территории общего пользования приведено в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ как территории, которой беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Красные линии обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1 ГрК РФ).

Объектами регионального значения признаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации (пункт 19 статьи 1 ГрК РФ).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии (часть 1 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Согласно приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" виды разрешенного использования земельных участков (территорий) общего пользования включают размещение объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, малых архитектурных форм благоустройства.

Таким образом, отображенные в Проекте планировки и проекте межевания территорий красными линиями улично-дорожная сеть и территории общего пользования являются объектами регионального значения.

Пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ и пунктом 8 статьи 27 ЗК РФ установлен запрет на приватизацию земельных участков общего пользования (в границах территорий общего пользования).

Анализ приведенных норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

Данный вывод согласуется с положениями пункта 2 части 1 статьи 56.3 ЗК РФ, согласно которым изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными проектами планировки территории. При этом в части 3 статьи 42 ГрК РФ указано, что основная часть проекта планировки территории включает в себя в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются: красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур.

Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий (часть 9 статьи 42 ГрК РФ). Проект межевания территории, предназначенный для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального значения, регионального значения или местного значения, включает в себя чертежи межевания территории, на которых отображаются границы существующих и (или) подлежащих образованию земельных участков, в том числе предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, для размещения таких объектов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "часть 9 статьи 42" имеется в виду "пункт 9 части 4 статьи 42"

Доводы апелляционных жалоб не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении суда.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Севастопольского городского суда от 14 августа 2019 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Глобус Плюс", Правительства Севастополя, Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.