Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24 декабря 2019 г. N АПЛ19-477 Решение суда об отказе в признании недействующим пункта 122 Правил обязательного медицинского страхования, утв. приказом Министерства здравоохранения РФ от 28 февраля 2019 г. N 108н, оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24 декабря 2019 г. N АПЛ19-477

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю.,

Тютина Д.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Национальной Ассоциации медицинских организаций о признании недействующим пункта 122 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. N 108н,

по апелляционной жалобе Национальной Ассоциации медицинских организаций на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2019 г. по делу N АКПИ19-568, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца Клоповой И.А. и Борисова Д.А., поддержавших апелляционную жалобу, объяснения представителей Министерства здравоохранения Российской Федерации Ширяевой О.Н. и Солнцева Н.С., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также - Минздрав России) приказом от 28 февраля 2019 г. N 108н утвердило Правила обязательного медицинского страхования (далее - Правила).

В силу пункта 122 Правил медицинская организация представляет в страховую медицинскую организацию счета и реестры счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов медицинской помощи, распределенных медицинской организации Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Комиссия).

Национальная Ассоциация медицинских организаций (далее - Ассоциация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 122 Правил в части указания на представление счетов и реестров счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов медицинской помощи, распределенных медицинской организации Комиссией. В обоснование требования административный истец ссылался на то, что оспариваемая норма не соответствует статьям 16, 19, 20, 36, 37, 38 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", статьям 4, 10, 11, 19, 79 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".

В заявлении указано, что первоначальный проект приказа Минздрава России об утверждении Правил, размещенный для общественного обсуждения на официальном сайте (regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и содержащий аналогичное оспариваемому нормативное положение в пункте 133 Правил, был возвращен Министерством юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) без государственной регистрации по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз. Вторая редакция проекта приказа, которая впоследствии зарегистрирована Минюстом России и содержит оспариваемое нормативное положение, не проходила обязательную процедуру повторного публичного обсуждения, определенную пунктом 22 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318, по признаку введения обязательства, ухудшающего положение субъектов предпринимательской деятельности.

Административный истец считает, что при утверждении оспариваемого пункта административный ответчик нарушил право Ассоциации на участие в его разработке и права пациентов на получение надлежащей медицинской помощи. По его мнению, обозначенный в пункте 122 Правил запрет на принятие счетов за оказанную медицинскую помощь вынуждает медицинские организации отказаться от формирования счетов в силу отсутствия акцептующего их контрагента, а также отказаться от учета результатов экономической деятельности, что приводит к занижению налоговой базы и делегализации заработной платы медицинских работников.

Минздрав России, Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Правила утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение не противоречит действующему законодательству, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Национальной Ассоциации медицинских организаций отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, считая такое решение незаконным и необоснованным, просит его отменить и удовлетворить заявленное требование в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, неправильным применением норм материального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минздрав России просит в ее удовлетворении отказать, полагая решение Верховного Суда Российской Федерации законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не содержащими оснований для отмены решения суда.

Министерство юстиции Российской Федерации, извещенное о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, в письме от 24 октября 2019 г. поддержало его позицию, изложенную в суде первой инстанции, и просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Правоотношения, возникающие в сфере осуществления обязательного медицинского страхования, в том числе правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации регулируются Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".

Согласно пункту 6 части 1 статьи 7 данного федерального закона уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает правила обязательного медицинского страхования, в том числе методику расчета тарифов на оплату медицинской помощи и порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, является Министерство здравоохранения Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать правила обязательного медицинского страхования, в том числе методику расчета тарифов на оплату медицинской помощи и порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (подпункт 5.2.136 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 608).

Таким образом, Правила были приняты Минздравом России в пределах имеющихся у него полномочий.

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" установлено, что информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте (regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Минздрав России 15 января 2019 г. разместил на официальном сайте (regulation.gov.ru) проект приказа "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования", изложив в паспорте этого проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении общественного обсуждения, которое состоялось с 15 по 29 января 2019 г.

Также проект приказа "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" был размещен на официальном сайте (regulation.gov.ru) для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в период с 15 по 21 января 2019 г.

Письмом Минздрава России от 7 марта 2019 г. N 11-8/и/2-1993 приказ "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" направлен на государственную регистрацию в Минюст России и возвращен без государственной регистрации.

Доработанный с учетом замечаний Минюста России нормативный правовой акт 29 апреля 2019 г. повторно представлен Минздравом России на государственную регистрацию в течение месяца со дня его возвращения.

Проанализировав положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что, поскольку приказ прошел правовую и антикоррупционную экспертизы в Министерстве юстиции Российской Федерации, зарегистрирован 17 мая 2019 г. под номером 54643, опубликован 17 мая 2019 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) и в "Российской газете" 22 мая 2019 г. N 108, Минздравом России соблюден установленный порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

Пунктом 22 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии установлено, что если в результате доработки разработчиком в проект акта будут внесены изменения, содержащие положения, имеющие высокую степень регулирующего воздействия или среднюю степень регулирующего воздействия, проект акта подлежит повторному размещению на официальном сайте с целью проведения публичного обсуждения в соответствии с пунктами 16-21 этих правил, при этом минимальный срок проведения публичных консультаций устанавливается в размере половины срока, установленного соответственно подпунктами "а" и "б" пункта 18 данных Правил.

В обжалуемом решении правильно отмечено, что в результате устранения отмеченных Минюстом России недостатков Правил в оспариваемое нормативное положение подобных изменений не было внесено. Из материалов государственной регистрации акта Минюста России следует, что в пункт 122 Правил была внесена правка, не изменяющая правовое содержание оспариваемого нормативного положения, а именно слово "предоставляет" заменено на слово "представляет" и исключен оборот "в установленном порядке".

Содержащаяся в пункте 122 Правил норма о том, что медицинская организация представляет в страховую медицинскую организацию счета и реестры счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов медицинской помощи, распределенных медицинской организации Комиссией, в первоначальной редакции Правил, которая прошла общественное обсуждение, размещалась в их пункте 133.

Поскольку перемещение разработчиком нормативного правового акта конкретного правила из одного пункта в другой с изменением его нумерации, а не правового содержания, не относится к числу тех изменений, которые требуют повторного размещения подобного акта на официальном сайте с целью проведения публичного обсуждения, доводы Ассоциации о несоблюдении Минздравом России обязательной процедуры повторного публичного обсуждения доработанного проекта, предусмотренной пунктом 22 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, являются необоснованными.

Обстоятельств, препятствующих Ассоциации подать замечания и предложения в период общественного обсуждения проекта нормативного правового акта, не имелось, в связи с чем доводы административного истца о нарушении его прав на участие в разработке оспариваемых правил также несостоятельны.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

В силу пункта 5 статьи 10 данного закона доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Частью 1 статьи 81 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" установлено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В статье 9 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" определены субъекты обязательного медицинского страхования, которыми являются застрахованные лица, страхователи, федеральный фонд, а также участники обязательного медицинского страхования, к которым относятся территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.

Договор на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования и которым решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащий оплате за счет средств обязательного медицинского страхования, и страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, в установленном этим законом порядке (часть 1 статьи 39 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").

Объем предоставления медицинской помощи является условием такого договора и не может быть изменен в одностороннем порядке. Законодательством об обязательном медицинском страховании установлен порядок действий медицинской организации при превышении объема предоставления медицинской помощи.

В силу части 6 статьи 39 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, на основании предоставленных медицинской организацией реестров счетов и счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов предоставления медицинской помощи, установленных решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, осуществляется по тарифам на оплату медицинской помощи и в соответствии с порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, установленным правилами обязательного медицинского страхования.

В обжалуемом решении сделан правильный вывод о том, что оспариваемое предписание, содержащееся в разделе IX Правил, устанавливающем порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, соответствует приведенной норме федерального закона, должно оцениваться в совокупности с иными положениями этого раздела и не может быть истолковано как допускающее неоказание, несвоевременное оказание или оказание медицинской организацией медицинской помощи ненадлежащего качества. Оно также не содержит оснований для отказа медицинской организации в оплате медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, как ошибочно полагает административный истец.

Согласно установленному Правилами порядку оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинская организация ежемесячно формирует и направляет в страховую медицинскую организацию заявку на авансирование медицинской помощи, с указанием периода авансирования и суммы, а также счет на оплату медицинской помощи и реестр счета (пункт 141).

При наличии отклоненных от оплаты счетов на оплату медицинской помощи по результатам проведенного страховой медицинской организацией медико-экономического контроля медицинская организация вправе доработать и представить в страховую медицинскую организацию отклоненные ранее от оплаты счета на оплату медицинской помощи и реестры счетов не позднее двадцати пяти рабочих дней с даты получения акта от страховой медицинской организации, сформированного по результатам медико-экономического контроля первично представленного медицинской организацией счета на оплату медицинской помощи (пункт 150).

Довод апелляционной жалобы о том, что пункт 122 Правил понуждает медицинскую организацию предоставлять неполные персонифицированные учетные сведения об объемах оказанной медицинской помощи и вводит запрет на предоставление отчета о фактически выполненных работах в результате своей деятельности, чем противоречит подпунктам 2 и 3 пункта 2 статьи 20 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", ошибочен. Данный пункт не содержит положений, препятствующих медицинской организации выполнять свою обязанность представлять счета и реестры счетов на оплату оказанной медицинской помощи.

В силу пункта 151 Правил медицинская организация и страховая медицинская организация ежемесячно анализируют предъявленные к оплате объемы оказанной медицинской помощи и финансовых средств и за два месяца отчетного квартала оценивают риск превышения объемов медицинской помощи и финансовых средств, распределенными медицинской организации и страховой медицинской организации на соответствующий квартал решением Комиссии. В случае превышения объемов медицинской помощи и финансовых средств, распределенных медицинской организации решением Комиссии на квартал, медицинская организация до окончания отчетного квартала и формирования реестров счетов обязана обратиться в Комиссию с предложением о перераспределении объемов медицинской помощи и финансовых средств. Страховая медицинская организация в течение одного рабочего дня с даты принятия реестров счетов медицинской организации с учетом результатов медико-экономического контроля, при превышении объемов медицинской помощи и финансовых средств, распределенных медицинским организациям решением Комиссии на квартал, обязана обратиться в Комиссию с предложением о перераспределении медицинским организациям объемов медицинской помощи и финансовых средств.

Установив, что пункт 122 Правил не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Национальной Ассоциации медицинских организаций.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Национальной Ассоциации медицинских организаций - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

Д.В. Тютин