Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 декабря 2019 г. N 32-КА19-7 Суд направил на новое рассмотрение в суд первой инстанции дело об оспаривании постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 9 июня 2015 г. N 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов"

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 декабря 2019 г. N 32-КА19-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Панфиловой Ольги Павловны о признании недействующим постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 9 июня 2015 года N 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" по кассационной жалобе администрации муниципального образования "Город Саратов" на решение Волжского районного суда г. Саратова от 25 января 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 апреля 2019 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя администрации муниципального образования "Город Саратов" Полянского Г.Ю., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения Панфиловой О.П. относительно доводов кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей судебные акты подлежащими отмене, дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Панфилова О.П. обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании постановления администрации от 9 июня 2015 года N 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов". В обоснование заявленных требований указывала, что оспариваемым постановлением администрации определен порядок и условия размещения аттракционов физическими и юридическими лицами на территории муниципального образования "Город Саратов" в случае использования земель и земельных участков без их предоставления и установления сервитутов, тогда как согласно положениям статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации полномочия по правовому регулированию отношений по размещению на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов объектов, перечень видов которых утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300, отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации. Таким образом, по мнению административного истца, порядок и условия размещения аттракционов, как на территории Саратовской области, так и муниципального образования "город Саратов" должны регулироваться нормативным правовым актом правительства Саратовской области. Панфилова О.П. полагала, что администрация, являющаяся органом местного самоуправления, не вправе регулировать указанные выше правоотношения посредством издания нормативных правовых актов, устанавливающих положения, порядок и условия размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов". Также административный истец ссылалась на то, что оспариваемый нормативный правовой акт был применен к ней Федеральным арбитражным судом Поволжского округа при рассмотрении конкретного дела, в связи с чем он нарушает ее права и законные интересы, поскольку создает препятствия в осуществлении ею предпринимательской деятельности.

Решением Волжского районного суда г. Саратова от 25 января 2019 года заявленные Панфиловой О.П. требования удовлетворены. Постановление администрации от 9 июня 2015 года N 1411 признано не соответствующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, недействующим и не подлежащим применению с 13 мая 2016 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 апреля 2019 года решение Волжского районного суда г. Саратова от 25 января 2019 года оставлено без изменения.

Определением судьи Саратовского областного суда от 5 июня 2019 года отказано в передаче кассационной жалобы администрации для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поданной администрацией муниципального образования "Город Саратов" в Верховный Суд Российской Федерации, ставился вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17 сентября 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Заинтересованные лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о незаконности обжалуемых судебных актов ввиду неправильного применения судебными инстанциями норм материального права.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При рассмотрении данного дела такие нарушения законодательства были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Удовлетворяя заявленные Панфиловой О.П. требования, суд, проанализировав положения оспариваемого постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 9 июня 2015 года N 1411, пришел к выводу о том, что данным нормативным правовым актом регламентирован порядок предоставления земельных участков под размещение аттракционов, который стал противоречить требованиям действующего законодательства после вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2016 года N 385, дополнившего перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300, пунктами, которыми к видам указанных объектов отнесены, в том числе сезонные аттракционы, спортивные и детские игровые площадки. В результате принятия данного постановления, по мнению суда, вопросы установления порядка предоставления земельных участков под размещение аттракционов исключены из компетенции органов местного самоуправления.

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда согласилась с вышеназванным выводом суда первой инстанции, также указав на нарушение прав административного истца, выразившееся в применении норм оспариваемого постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" при рассмотрении арбитражными судами дела по заявлению индивидуального предпринимателя Панфиловой О.П. о признании незаконным решения Комитета по управлению имуществом г. Саратова об отказе в выдаче ей разрешения на использование земельного участка для размещения спортивной и детской площадок и сезонных аттракционов.

Однако с такими выводами судебных инстанций согласиться нельзя по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута предусмотрено Земельным кодексом Российской Федерации.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Статьей 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации регламентировано использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации. Порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300.

Порядок и условия размещения на территории Саратовской области объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов утвержден постановлением Правительства Саратовской области от 27 февраля 2015 года N 79-П "Об утверждении Положения о порядке и условиях размещения объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов".

В соответствии с подпунктами 17, 20 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры, а также создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения. Аналогичные положения предусмотрены и статьей 6 Устава муниципального образования "Город Саратов", принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года N 67-649, предусматривающей, что к вопросам местного значения города относится создание условий для массового отдыха жителей города и организация обустройства мест массового отдыха населения (пункт 20). Статьей 33 Устава муниципального образования "Город Саратов" установлено, что администрация города является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города, наделенным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Саратовской области.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в 10 Российской Федерации", частью 1 статьи 43 Устава муниципального образования "Город Саратов" установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

9 июня 2015 года администрацией муниципального образования "Город Саратов" принято постановление N 1411, которым в целях удовлетворения потребностей населения в спортивных, культурных и иных мероприятиях массового характера, а также организации свободного времени жителей были утверждены: Положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" (приложение N 1) (далее - Положение) и Перечень мест для размещения аттракционов на территории муниципального образования "Город Саратов" (приложение N 2) (далее - Перечень).

Согласно пункту 1.1 Положения настоящий Порядок разработан в целях осуществления отбора участников для размещения аттракционов для проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов".

Размещение аттракционов осуществляется в целях создания условий для массового отдыха жителей района, включая обустройство мест массового отдыха населения, вызвано необходимостью в проведении спортивных, культурных и иных массовых мероприятий, а также в целях организации свободного времени жителей и согласно пункту 1.6 Положения допускается только в местах, определенных перечнем мест для их размещения (приложение N 2).

Поскольку как было указано выше, порядок и условия размещения на территории Саратовской области объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, были утверждены названным выше постановлением правительства Саратовской области от 27 февраля 2015 года N 79-П во исполнение требований статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 2 Закона Саратовской области "О земле", то в целях реализации положений указанного постановления правительства Саратовской области администрация муниципального образования "Город Саратов" была вправе утвердить оспариваемое положение о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" (приложение 1) и конкретный перечень мест для их размещения на территории названного муниципального образования (приложение 2). При этом, как усматривается из текста этого постановления, порядок и условия размещения аттракционов на земельных участках оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом не устанавливались.

В то же время, признавая недействующим указанное выше постановление администрации муниципального образования "Город Саратов", суд фактически признал недействующими и оба названных выше приложения к данному постановлению. Тогда как конкретных мотивов их несоответствия законодательству, имеющему большую юридическую силу, не привел, не указал он и конкретные положения оспариваемого нормативного правового акта, которые затрагивают права и законные интересы административного истца и которые, по мнению суда, противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом судебные инстанции, согласились с тем, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом муниципального образования в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренных формы и вида нормативного правового акта, установленной процедуры принятия и введения в действие оспариваемого нормативного правового акта.

При таких обстоятельствах принятые судами первой и апелляционной инстанций судебные акты нельзя признать законными, они подлежат отмене, а дело по административному исковому заявлению Панфиловой О.П. следует направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Волжского районного суда г. Саратова от 25 января 2019 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 апреля 2019 года отменить, направить административное дело по административному исковому заявлению Панфиловой Ольги Павловны о признании недействующим постановления администрации муниципального образования "Город Саратов" от 9 июня 2015 года N 1411 "Об утверждении Положения о порядке отбора участников для размещения аттракционов в целях проведения спортивных, культурных и иных массовых мероприятий на территории муниципального образования "Город Саратов" на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.