Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 декабря 2019 г. N 1-АПА19-21 Суд отменил решение областного суда и отказал в иске о признании недействующим пункта 4 статьи 7.7 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 декабря 2019 г. N 1-АПА19-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Архангельского областного Собрания депутатов и Губернатора Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 30 июля 2019 года, которым удовлетворено административное исковое заявление прокурора Архангельской области о признании недействующим пункта 4 статьи 7.7 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Архангельского областного Собрания депутатов Чувашевой О.А. и Губернатора Архангельской области Андреечева И.С., поддержавших доводы апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переелегиной Е.П., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Архангельского областного Собрания депутатов от 3 июня 2003 года принят Закон Архангельской области N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях". Пунктом 4 статьи 7.7 данного закона установлена административная ответственность за сброс, складирование и (или) временное хранение мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области вне мест, специально отведенных для этого органами местного самоуправления поселений и городских округов Архангельской области, а равно непринятие мер по ликвидации несанкционированных свалок мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области. Приведенная норма введена в Закон Архангельской области N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" Законом Архангельской области от 20 декабря 2017 года N 589-40-ОЗ, который был опубликован в установленном законом порядке.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с административным иском о признании противоречащим федеральному законодательству и не действующим с даты вступления решения суда в законную силу пункта 4 статьи 7.7 Закона Архангельской области N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" (в редакции закона Архангельской области от 20 декабря 2017 года N 589-40-ОЗ) (далее также - оспариваемый закон, Закон области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ). В обоснование административного иска ссылался на то, что данная норма в нарушение требований пункта 3 части 1 статьи 1.3, пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) устанавливает административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ) и Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ), а также содержит признаки неопределенности, поскольку ее диспозиция предусматривает возможность привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия, так и за несоблюдение правил благоустройства муниципальных образований.

Решением Архангельского областного суда от 30 июля 2019 года административный иск заместителя прокурора Архангельской области удовлетворен, пункт 4 статьи 7.7 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" признан противоречащим федеральному законодательству и не действующим с даты вступления решения суда в законную силу.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Архангельское областное Собрание депутатов и Губернатор Архангельской области обратились в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с апелляционными жалобами, в которых поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции и о принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления в связи с нарушением норм материального права и неправильным определением судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

В апелляционных жалобах административные ответчики ссылаются на то, что судом первой инстанции не принято во внимание, что нормативный правовой акт, отдельные положения которого оспариваются, принят в пределах предоставленных представительному органу субъекта Российской Федерации полномочий с соблюдением установленной процедуры принятия и введения его в действие и не противоречит действующему федеральному законодательству.

Административные ответчики указывают на то, что оспариваемое положение устанавливает административную ответственность за нарушение норм и правил содержания территорий общего пользования населенных пунктов Архангельской области, в том числе правил благоустройства муниципальных образований Архангельской области, то есть принято по вопросу, отнесенному положениями федерального законодательства к сфере правового регулирования субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

На апелляционные жалобы имеются возражения прокуратуры Архангельской области.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу об отмене решения Архангельского областного суда от 30 июля 2019 года ввиду следующего.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд руководствовался положениями Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ, Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ, КоАП РФ и пришел к выводу о том, что оспариваемая норма Закона Архангельской области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ предусматривает административную ответственность за правонарушения в сфере обращения с отходами производства и потребления, объективную сторону которого образуют деяния (действия или бездействие), заключающиеся в нарушении предписания о накоплении и размещении отходов только в специально отведенных для этого местах, тогда как требования о накоплении отходов на территории населенных пунктов только в местах (на площадках) накопления отходов, специально отведенных для этого органами местного самоуправления, а о размещении отходов - на специальных объектах размещения отходов установлены пунктом 7 статьи 12, пунктом 1 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ.

По мнению суда, оспариваемая норма Закона области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ вводит административную ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, что в силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ относится к полномочиям Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях.

При этом суд указал, что административная ответственность за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления предусмотрена статьями 6.3 и 8.2 КоАП РФ, в связи с чем установление региональным законом административной ответственности за аналогичные правонарушения с неизбежностью создает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях и, как следствие, порождает правовую неопределенность.

Судебная коллегия с такими выводами суда согласиться не может исходя из следующего.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится административное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний (часть 1 статьи 1.1, часть 1 статьи 1.3 КоАП РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам совместного ведения, не урегулированных федеральным законом.

В силу подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) к вопросам местного значения относятся утверждение правил благоустройства территории муниципального, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального, городского округа в соответствии с указанными правилами.

Согласно пунктам 1, 10 части 2 статьи 45.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями, а также уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период.

Как видно из текста Закона области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ, статья 7.7 этого закона устанавливает административную ответственность за ненадлежащее содержание территорий общего пользования населенных пунктов Архангельской области. Оспариваемым пунктом 4 статьи 7.7 данного закона предусмотрена административная ответственность за сброс, складирование и (или) временное хранение мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области вне мест, специально отведенных для этого органами местного самоуправления поселений и городских округов Архангельской области, а равно непринятие мер по ликвидации несанкционированных свалок мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области.

При этом в примечании к статье 7.7 Закона области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ имеется оговорка о том, что ненадлежащее содержание территорий общего пользования населенных пунктов Архангельской области, предусмотренное данной статьей, влечет административную ответственность, если это не содержит составов административных правонарушений, предусмотренных статьями 6.3, 7.22, 8.2 и иными статьями КоАП РФ.

Статьей 6.3 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий.

Статья 7.22 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений лицами, ответственными за их содержание.

Статьей 8.2 КоАП РФ (в редакции до принятия и вступления в силу Федерального закона 17 июня 2019 года N 141-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях") предусматривалась административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами. В настоящее время данной нормой в действующей редакции установлена административная ответственность за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления.

Тогда как оспариваемым пунктом 4 статьи 7.7 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ установлен запрет на сброс, то есть выбрасывание, складирование и (или) временное хранение мусора вне специально отведенных для этого мест, если это не является нарушением санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами.

Таким образом, оспариваемая норма предусматривает административную ответственность за нарушения в сфере благоустройства и направлена на пресечение действий, запрет на совершение которых не установлен федеральным законодательством или санитарно-эпидемиологическими правилами.

Суд первой инстанции не учел, что в соответствии с абзацем семнадцатым статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ сбор отходов - это прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение. Согласно абзацу двадцать шестому названной статьи оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами - это индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Таким образом, предметом регулирования Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов являются в том числе требования к порядку сбора и оборудованию объектов сбора отходов, с точки зрения оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами. При этом по смыслу, придаваемому Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ понятиям: накопление отходов - это складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения;

размещение отходов - это хранение и захоронение отходов, при этом хранение отходов - это складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения;

объекты размещения отходов - это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

В связи с чем вывод суда о том, что объективную сторону правонарушений за которые предусмотрена ответственность по пункту 4 статьи 7.7 оспариваемого Закона области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ, образуют деяния, заключающиеся в нарушении предписания о накоплении и размещении отходов только в специально отведенных местах, нельзя признать правильным.

Из содержания оспариваемой нормы названного Закона области усматривается, что объективную сторону правонарушений, за которые ею предусмотрена ответственность, образуют деяния, заключающиеся в нарушении предписания о сбросе, складировании и (или) временном хранении мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области вне мест, специально отведенных для этого органами местного самоуправления поселений и городских округов Архангельской области.

Таким образом, в оспариваемой административным истцом норме установлен запрет на выброс мусора на улицах и иных территориях общего пользования вне установленных специальных мест, что не равнозначно действиям по накоплению и размещению отходов вне специально отведенных мест, а именно вне площадок накопления отходов, ответственность за которые предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ.

Нельзя признать правомерной и ссылку суда на пункт 7 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ, в соответствии с которым запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов, поскольку, как указано выше, само понятие "размещение отходов" предполагает действия, отличные от выброса мусора на улицах и иных территориях общего пользования. Кроме того, в данной статье речь идет о реестре объектов размещения отходов, тогда как урны и отдельно стоящие контейнеры в местах общего пользования муниципальных образований не относятся к объектам размещения отходов.

Несостоятельна также и ссылка суда на пункт 1 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ, в соответствии с которым накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, поскольку данная норма устанавливает правила по накоплению отходов на специальных площадках, то есть действия, отличные от выброса мусора на улицах и иных территориях общего пользования.

Вывод суда о противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу, диспозиции части второй пункта 4 статьи 7.7 оспариваемого закона области, устанавливающей административную ответственность за непринятие мер по ликвидации несанкционированных свалок мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области, ничем не мотивирован, ссылок на то, что указанный вопрос урегулирован нормативными правовыми актами Российской Федерации в решении суда не содержится. Отраженные в указанной части оспариваемой нормы меры также являются предметом правил благоустройства.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду пункт 4 статьи 7.7 Закон Архангельской области от 3 июня 2003 г. N 172-22-ОЗ

Таким образом, названные выше выводы суда, явившиеся основанием для удовлетворения административного искового заявления, ошибочны. По мнению Судебной коллегии, законодатель субъекта Российской Федерации - Архангельской области вправе был установить административную ответственность за сброс, складирование и (или) временное хранение мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области вне мест, специально отведенных для этого органами местного самоуправления поселений и городских округов Архангельской области, а равно непринятие мер по ликвидации несанкционированных свалок мусора, порубочных остатков деревьев, кустарников, а также листвы и других остатков растительности на территориях общего пользования населенных пунктов Архангельской области.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Архангельского областного суда от 30 июля 2019 года отменить и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Архангельской области о признании недействующим пункта 4 статьи 7.7 Закона Архангельской области от 3 июня 2003 года N 172-22-ОЗ "Об административных правонарушениях" отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.