Приложение. Основные направления долговой политики краснодарского края на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг.

Приложение

Утверждены
распоряжением главы
администрации (губернатора)
Краснодарского края
от 25.11.2019 г. N 390-р

Основные направления
долговой политики краснодарского края на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов

Долговая политика Краснодарского края является составной частью бюджетной политики, способствует решению значимых для региона задач и заключается в реализации комплекса мер в процессе управления государственным долгом Краснодарского края, направленных на удовлетворение потребности в государственных заимствованиях Краснодарского края (далее - заимствования), своевременное и полное исполнение долговых обязательств Краснодарского края (далее - долговые обязательства), минимизацию расходов на обслуживание государственного долга Краснодарского края (далее - государственный долг), поддержание объема и структуры долговых обязательств, исключающих их неисполнение, снижение рисков, возникающих в процессе управления государственным долгом (далее также - бюджетные риски).

1. Итоги реализации долговой политики Краснодарского края в период до 2019 года, прогнозируемые итоги 2019 года

В 2019 году и в предшествующем периоде различные виды долговых инструментов использовались для погашения долговых обязательств в целях обеспечения сбалансированности краевого бюджета.

Заимствования осуществлялись согласно законам о краевом бюджете на соответствующие годы. Размер государственного долга, а также стоимость его обслуживания ежегодно были ниже предельных значений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) и законами о краевом бюджете на соответствующие годы.

Привлечение заимствований обеспечило возможность направления доходов краевого бюджета на финансирование расходов краевого бюджета в социальной сфере, в том числе на повышение заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы. Дополнение поступающих доходов заемными средствами позволило также осуществлять развитие социальной инфраструктуры и мероприятия, направленные на социально-экономическое развитие Краснодарского края.

Основные показатели, характеризующие государственный долг, приведены в таблице 1.

Таблица 1

Динамика показателей государственного долга за 2013 - 2018 годы (факт)

N п/п	Показатель	Год
		2013	2014	2015	2016	2017	2018
1	2	3	4	5	6	7	8
1	Объем государственного долга, млрд руб.	119,2	136,3	145,3	150,0	149,1	140,2
2	Расходы на обслуживание государственного долга, млрд руб.	3,9	6,2	5,9	7,1	6,3	4,4
3	Долговая нагрузка, %*	90,4	92,7	98,6	88,2	77,8	66,6

___________________

* Здесь и далее по тексту долговая нагрузка определяется как отношение общего объема государственного долга к общему годовому объему доходов краевого бюджета без учета объема безвозмездных поступлений за соответствующий год.

В 2017 году в соответствии с Федеральным законом от 19 декабря 2016 г. N 415-ФЗ "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" и постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2017 г. N 1531 "О проведении в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам" (далее - постановление N 1531) проведена реструктуризация задолженности Краснодарского края перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, предоставленным бюджету Краснодарского края для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации (далее - бюджетные кредиты) в 2015 - 2017 годах, срок погашения которых предусматривался в 2018 - 2019 и 2021 - 2022 годах.

Объем реструктурированной в 2017 году задолженности по бюджетным кредитам составил 17,6 млрд рублей. Возврат указанной задолженности предусмотрен в период с 2018 по 2024 год включительно. В результате все обязательства Краснодарского края по бюджетным кредитам реструктурированы в полном объеме.

Условия реструктуризации, проведенной в соответствии с постановлением N 1531, Краснодарским краем выполняются надлежащим образом.

В соответствии с условиями соглашений и дополнительных соглашений к соглашениям о предоставлении бюджету Краснодарского края из федерального бюджета бюджетного кредита для частичного покрытия дефицита бюджета Краснодарского края, утвержденных Законом Краснодарского края от 6 марта 2018 г. N 3751-КЗ "Об утверждении дополнительных соглашений к соглашениям, заключенным между Министерством финансов Российской Федерации и министерством финансов Краснодарского края" (далее - соглашения в сфере бюджетного кредитования), уровень долговой нагрузки на 1 января 2019 г. не должен был превышать 78%, в том числе доля общего объема долговых обязательств по государственным облигациям Краснодарского края и кредитам, полученным Краснодарским краем от кредитных организаций (далее - рыночные обязательства, рыночные заимствования), - не более 37% суммы доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2018 год.

По итогам 2018 года уровень долговой нагрузки составил 66,6%, что на 11,2 процентных пункта ниже долговой нагрузки, сложившейся в 2017 году (77,8%), в том числе доля рыночных обязательств составила 31,2% суммы доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2018 год. Значения указанных показателей соответствуют требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и условиям соглашений в сфере бюджетного кредитования.

По состоянию на 1 января 2019 г. общий объем государственного долга составил 140,2 млрд рублей, что ниже установленного Законом Краснодарского края от 20 декабря 2017 г. N 3722-КЗ "О краевом бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" верхнего предела государственного долга по состоянию на 1 января 2019 г. (144,5 млрд рублей).

Из общего объема государственного долга по состоянию на 1 января 2019 г. обязательства по кредитам кредитных организаций составляли 32,5%, по бюджетным кредитам - 42,6%, по государственным гарантиям Краснодарского края (далее - государственная гарантия, государственные гарантии) -

10,6%, по государственным облигациям Краснодарского края (далее - государственные облигации) - 14,3%.

Структура государственного долга включает среднесрочные и долгосрочные долговые обязательства, что способствует снижению бюджетных рисков. Объем реструктурированных долговых обязательств Краснодарского края перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам по состоянию на 1 января 2019 г. составил 59,7 млрд рублей. Вся задолженность по бюджетным кредитам является долгосрочной, в том числе обязательства со сроками уплаты с 2023 по 2034 год - 43,0 млрд рублей (30,7% общего объема государственного долга). По всем реструктурированным долговым обязательствам плата за пользование средствами федерального бюджета установлена в размере 0,1% годовых.

На 2019 год поставлена задача по дальнейшему сокращению потребности в привлечении заемных средств для достижения сбалансированности краевого бюджета, снижению общего объема государственного долга и достижению уровня долговой нагрузки на краевой бюджет, соответствующего высокому уровню долговой устойчивости согласно статье 107.1 БК РФ. В связи с этим в 2019 году новые заимствования (кредиты, государственные облигации) осуществляются только в целях частичного рефинансирования погашаемых заимствований прошлых лет.

В целях удлинения сроков и оптимизации стоимости заимствований в 2019 году планируется размещение очередного выпуска государственных облигаций в объеме 10 млрд рублей сроком обращения 7 лет.

В связи с частичным досрочным погашением НАО "Центр "Омега" в 2019 году обязательств, обеспеченных государственной гарантией, предоставленной в 2017 году, объем указанной государственной гарантии по состоянию на 1 сентября 2019 г. снизился более чем на 9,0 млрд рублей по сравнению с данными на начало 2019 года, что в 3,8 раза выше плановых значений уменьшения обязательств по этой государственной гарантии.

Кроме того, планируется осуществить в IV квартале 2019 года досрочное погашение обязательств по кредитам кредитных организаций в сумме до 20 млрд рублей, срок уплаты которых приходится на 2020 и 2021 годы.

В результате проведения в 2019 году операций с различными видами долговых обязательств общий объем государственного долга по состоянию на 1 января 2020 г. прогнозируется на уровне не более 100,0 млрд рублей, что ниже его значения на начало 2019 года и соответствует требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации. Снижение общего объема государственного долга за 2019 год прогнозируется более чем на 40,0 млрд рублей за счет уменьшения объема обязательств по кредитам и государственной гарантии.

В 2019 году продолжена реализация мер по повышению эффективности управления государственным долгом и оптимизации расходов краевого бюджета на обслуживание государственного долга. В этих целях в январе и апреле 2019 года досрочно погашены кредиты кредитных организаций в сумме 21.6 млрд рублей со сроками возврата согласно условиям государственных контрактов в августе, ноябре и декабре 2019 года. Из них по кредитам в сумме 12.6 млрд рублей процентные ставки составляли от 8,06 до 8,499% годовых.

Привлечение основной части заимствований для рефинансирования долговых обязательств планируется в IV квартале 2019 года с учетом потребности в финансовых ресурсах.

По результатам проводимых мероприятий по оптимизации сроков погашения и привлечения заимствований по итогам 2019 года ожидается экономия по расходам на обслуживание государственного долга в сумме 1,6 млрд рублей.

По состоянию на 1 сентября 2019 г. в структуре государственного долга доля бюджетных кредитов составила 54,0%, государственных облигаций - 18,1%, государственных гарантий - 5,3%, кредитов, полученных от кредитных организаций, - 22,6%. Сохраняющийся высокий удельный вес бюджетных кредитов в общем объеме государственного долга оказывает существенное положительное влияние на оптимизацию расходов краевого бюджета по обслуживанию государственного долга, поскольку процентные ставки по этим кредитам многократно ниже размера платы по другим видам заимствований.

Наличие в структуре государственного долга различных видов долговых обязательств и распределение по годам выплат по их погашению являются факторами, положительно влияющими на снижение бюджетных рисков, связанных с существующим объемом государственного долга.

2. Цели, задачи и особенности долговой политики Краснодарского края на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов

2.1. Основные факторы, определяющие характер, особенности и направления долговой политики Краснодарского края на 2020 - 2022 годы:

сохраняющийся значительный накопленный объем государственного долга;

необходимость финансового обеспечения принятых расходных обязательств Краснодарского края в полном объеме;

значительный объем расходов краевого бюджета в социальной сфере; волатильность финансового рынка.

2.2. Цели долговой политики Краснодарского края:

обеспечение сбалансированности краевого бюджета и достижение высокого уровня долговой устойчивости Краснодарского края;

соблюдение ограничений по объему государственного долга, в том числе объему рыночных обязательств, и расходов на обслуживание государственного долга, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации и соглашениями в сфере бюджетного кредитования;

недопущение возникновения просроченной задолженности по погашению и обслуживанию долговых обязательств;

минимизация расходов на обслуживание государственного долга;

проведение эффективной долговой политики, ориентированной на среднесрочные и долгосрочные заимствования, равномерное распределение нагрузки по погашению долговых обязательств, ежегодное поддержание высокого уровня долговой устойчивости;

развитие рынка субфедеральных долговых обязательств.

2.3. Задачи долговой политики Краснодарского края:

соблюдение законодательства Российской Федерации и Краснодарского края при осуществлении заимствований;

исполнение обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга в полном объеме и в установленные сроки;

соблюдение ограничений по уровню долговой нагрузки, доле рыночных обязательств по отношению к сумме доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений, установленных соглашениями в сфере бюджетного кредитования;

привлечение новых заимствований в объемах, не влекущих риска увеличения уровня долговой нагрузки более 50%;

обеспечение ежегодно неувеличения доли рыночных обязательств по отношению к сумме доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений свыше 37 процентов;

минимизация рисков, связанных с осуществлением заимствований;

привлечение в краевой бюджет кредитов от кредитных организаций исключительно по ставкам на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на 1 процент годовых;

поддержание необходимого уровня кредитоспособности Краснодарского края, формирование его благоприятной кредитной истории;

обеспечение прозрачности и предсказуемости долговой политики Краснодарского края, сохранение преемственности основных направлений управления государственным долгом.

В 2020 году и плановом периоде 2021 и 2022 годов необходимо осуществлять управление сложившимся в предшествующие годы государственным долгом, в том числе обеспечивать своевременное погашение долговых обязательств, процентов по кредитам и купонного дохода по государственным облигациям, исполнение обязательств по государственной гарантии (при наступлении гарантийных случаев). Требуемые для этого средства на соответствующие годы будут предусматриваться в краевом бюджете в необходимом объеме.

Долговая стратегия в 2020 - 2022 годах предполагает осуществление заимствований в целях рефинансирования ранее возникших долговых обязательств и финансирования дефицита бюджета при возникновении потребности в финансовом обеспечении расходов краевого бюджета, имеющих первостепенное значение для социально-экономического развития региона, в том числе расходов в рамках реализации национальных проектов в Краснодарском крае. При этом ежегодные объемы заимствований будут определяться с учетом необходимости сохранения долговой нагрузки на уровне не выше 50%.

Такой подход призван обеспечить сбалансированность краевого бюджета при одновременном ежегодном ограничении общего объема государственного долга и уровня долговой нагрузки, что является первоочередной задачей в сфере управления государственным долгом в 2020 - 2022 годах.

Выполнение поставленных задач потребует реализации комплекса мер, направленных на увеличение собственных доходов краевого бюджета, оптимизацию расходов и ограничение размера дефицита краевого бюджета с перспективой отказа в последующие годы от привлечения заимствований для финансирования дефицита краевого бюджета. Необходимость их решения учитывалась при составлении проекта краевого бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов. Аналогичный подход будет сохраняться при составлении проекта краевого бюджета на последующие периоды.

В таблице 2 приведены прогнозируемые показатели по государственному долгу на 2019 - 2022 годы.

Таблица 2

Показатели, характеризующие государственный долг (прогноз)

N п/п	Наименование	Год
		2019	2020	2021	2022
1	2	3	4	5	6
1	Объем государственного долга (не более), млрд руб.	100,0	109,0	114,0	115,0
2	Долговая нагрузка (не более), %	50,0	50,0	50,0	50,0
3	Доля общего объема рыночных обязательств по отношению к сумме доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений (не более), %	37,0	37,0	37,0	37,0

2.4. Основными инструментами реализации долговой политики Краснодарского края в 2020 - 2022 годах будут являться рыночные заимствования, привлекаемые в целях погашения долговых обязательств и (или) финансирования дефицита краевого бюджета.

В целях оптимального выбора долговых инструментов на постоянной основе будут проводиться мониторинг и сравнительный анализ условий и результатов привлечения рыночных заимствований субъектами Российской Федерации.

Кредиты кредитных организаций планируется привлекать в течение финансового года по мере возникновения потребности в дополнительных финансовых ресурсах путем осуществления в установленном порядке закупки соответствующих финансовых услуг. В целях более равномерного распределения по годам объема платежей по погашению заимствований, а также для привлечения большего количества участников аукционов по закупке финансовых услуг по предоставлению кредитов Краснодарскому краю будут привлекаться среднесрочные кредиты на срок от 1 года до 5 лет. При определении сроков привлечения заимствований также будут учитываться состояние финансового рынка и условия кредитования субъектов Российской Федерации кредитными организациями.

В целях установления начальных процентных ставок по планируемым к привлечению в течение финансового года в краевой бюджет кредитам кредитных организаций на уровне не более чем уровень ключевой ставки, установленный Центральным банком Российской Федерации, увеличенный на 1 процент годовых, будет осуществляться систематический мониторинг результатов аукционов по закупке услуг кредитных организаций по предоставлению кредитов субъектам Российской Федерации.

Вопрос о размещении выпусков государственных облигаций будет рассматриваться с учетом общего объема привлечения заимствований в соответствующем году, состояния финансового рынка и сравнительных условий осуществления различных видов заимствований. При принятии решения о размещении государственных облигаций в программу государственных внутренних заимствований Краснодарского края на соответствующий год будут вноситься необходимые изменения с одновременным уточнением планируемого объема привлечения (погашения) кредитов от кредитных организаций.

В целях управления текущей ликвидностью краевого бюджета по мере необходимости может быть использован механизм привлечения бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счете бюджета (далее - казначейские кредиты). Объем привлечения и погашения казначейских кредитов определяется в пределах ежегодно устанавливаемого лимита. Привлечение казначейских кредитов осуществляется в пределах финансового года и не влечет увеличения объема государственного долга по итогам соответствующего года.

Также в 2020 году согласно положениям постановления N 1531 планируется проведение второго этапа реструктуризации обязательств по бюджетным кредитам, первый этап реструктуризации которых состоялся в декабре 2017 года. Объем обязательств по указанным кредитам по состоянию на 1 января 2020 г. составит 15,9 млрд рублей. Второй этап реструктуризации предусматривает предоставление дополнительной рассрочки погашения обязательств на 5 лет. Проведение дополнительной реструктуризации позволит снизить нагрузку на краевой бюджет по погашению и обслуживанию долговых обязательств, уменьшить объемы привлечения новых заимствований.

В части долговых обязательств по государственным гарантиям в целях снижения бюджетных рисков будет осуществляться мониторинг исполнения принципалом гарантированных обязательств, ежегодно будет проводиться анализ финансового состояния принципала. В краевом бюджете на 2020 - 2022 годы ежегодно будут предусматриваться бюджетные ассигнования на исполнение государственных гарантий по возможным гарантийным случаям. По мере исполнения принципалом своих обязательств планируемый объем таких бюджетных ассигнований на соответствующий год подлежит уточнению (уменьшению).

Для минимизации нагрузки на краевой бюджет по погашению долговых обязательств при составлении и исполнении краевого бюджета будут анализироваться объемы погашения долговых обязательств прошлых лет, приходящиеся на соответствующие финансовые годы. Сроки, на которые будут привлекаться новые заимствования, планируется устанавливать с учетом необходимости достижения равномерного распределения нагрузки по погашению и обслуживанию долговых обязательств по годам.

2.5. Риски, возникающие в процессе управления государственным долгом:

риск рефинансирования - вероятность того, что Краснодарский край не сможет осуществить на приемлемых условиях новые заимствования для погашения накопленного государственного долга и в результате будет вынужден использовать доходы краевого бюджета для погашения долговых обязательств;

процентный риск - вероятность увеличения суммы расходов краевого бюджета на обслуживание государственного долга вследствие увеличения процентных ставок;

операционный риск - вероятность возникновения потерь (убытков) и (или) дополнительных затрат вследствие ошибок (просчетов) в процессе привлечения заимствований, а также нарушения норм бюджетного законодательства Российской Федерации в процессе управления государственным долгом, сбоев или отказа используемых учетно-расчетных, информационных и иных систем.

Для количественной оценки бюджетных рисков используются следующие показатели:

1) долговая нагрузка на краевой бюджет:

в 2019 году - максимальное значение 75%;

в 2020 году - максимальное значение 72%;

в 2021 году - максимальное значение 70%;

в 2022 году - максимальное значение 67%;

2) доля объема расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов краевого бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, - максимальное значение устанавливается на уровне 5%;

3) доля краткосрочных долговых обязательств в общем объеме государственного долга - максимальное значение устанавливается на уровне 10%;

4) годовая сумма платежей по погашению и обслуживанию государственного долга, возникшего по состоянию на 1 января очередного финансового года, без учета платежей, направляемых на досрочное погашение долговых обязательств со сроками погашения после 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, к общему объему налоговых и неналоговых доходов краевого бюджета и дотаций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - максимальное значение 13%.

2.6. Поддержание диалога с инвестиционным сообществом.

Важнейшим условием для привлечения в краевой бюджет заемных средств в необходимых объемах и в целом успешной реализации долговой политики Краснодарского края является обеспечение постоянного доступа к финансовым рынкам.

В этих целях необходимо обеспечивать прозрачность и предсказуемость проводимой Краснодарским краем заемной (долговой) политики, на постоянной основе взаимодействовать с кредиторами (инвесторами).

Для формирования благоприятной кредитной истории Краснодарского края на официальном сайте министерства финансов Краснодарского края будет продолжена практика размещения информации о долговой политике региона на соответствующие годы, сведений об объеме и структуре государственного долга (по состоянию на первое число каждого месяца), информации о проведении операций с долговыми обязательствами (привлечение, погашение, выплата купонного дохода по государственным облигациям), о планируемом осуществлении закупок услуг кредитных организаций и о предстоящем размещении государственных облигаций.

Взаимодействие с кредиторами (инвесторами) также будет осуществляться в рамках реализации мероприятий по присвоению и поддержанию кредитных рейтингов Краснодарского края и государственных ценных бумаг Краснодарского края, проведения встреч, интервью, консультаций, переговоров, участия в совещаниях, конференциях.

Министр финансов Краснодарского края

С.В. Максименко