Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 января 2020 г. N 9-АПА19-43 Суд изменил решение суда первой инстанции и признал не действующим в части генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утв. решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 г. N 113; в остальной части решение оставил без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 января 2020 г. N 9-АПА19-43

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Касаткиной В.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Голыниной Галины Ивановны о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 г. N 113, и Правил землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 г. N 114,

по апелляционной жалобе Голыниной Галины Ивановны на решение Нижегородского областного суда от 25 июля 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Голыниной Г.И. по доверенности Голынина С.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области Маслова А.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Голынина Г.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 г. N 113 (далее также - Генеральный план), - в части включения земельного участка с кадастровым номером ... в границы населенного пункта д. Березовка городского округа город Бор, отнесения этого земельного участка к функциональной зоне СТН-Ж (зона малоэтажной жилой застройки периферийных районов городского округа), к рекреационной территории (древесно-кустарниковая растительность, травянистая и луговая растительность); Правил землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденных решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 г. N 114 (далее также - Правила землепользования и застройки), - в части отнесения указанного земельного участка к территориальной зоне СХ-5 (зона сельскохозяйственного использования на землях населенных пунктов).

В обоснование заявленных требований Голынина Г.И. указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., ранее относившегося к категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, и включенного Генеральным планом в границы населенного пункта. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ).

Решением Нижегородского областного суда от 25 июля 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Правила землепользования и застройки признаны с даты вступления судебного акта в законную силу не действующими в части включения земельного участка с кадастровым номером ... в территориальную зону СХ-5 (зона сельскохозяйственного использования на землях населенных пунктов); в удовлетворении остальной части требований отказано.

Голынина Г.И. в апелляционной жалобе просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований об оспаривании Генерального плана и принять в этой части новый судебный акт. Не соглашается с выводом суда о соответствии требованиям градостроительного и земельного законодательства включения принадлежащего ей земельного участка в границы населенного пункта, повлекшего изменение правового режима использования этого участка. Обращает внимание, что судом не дана оценка факту отнесения Генеральным планом участка с кадастровым номером ... к двум функциональным зонам - СТН-Ж и рекреационной.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 г. N 113 утвержден Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области.

Решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 г. N 114 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Бор Нижегородской области.

Как установлено судом первой инстанции и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, и официально опубликованы в установленном порядке.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1). При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Установив, что в нарушение части 4 статьи 30 ГрК РФ, пункта 2 статьи 85 ЗК РФ принадлежащий Голыниной Г.И. земельный участок с кадастровым номером ... отнесен одновременно к двум территориальным зонам, а территориальная зона СХ-5, в пределах которой расположена большая часть этого земельного участка, не соответствует предусмотренной Генеральным планом функциональной зоне СТН-Ж, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об обоснованности требований административного истца об оспаривании Правил землепользования и застройки. Решение суда в указанной части сторонами не обжалуется.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим Генерального плана, суд первой инстанции, ссылаясь на часть 8 статьи 36 ГрК РФ и пункт 4 статьи 85 ЗК РФ, указал, что в оспариваемой части Генеральный план не содержит положений, ограничивающих права административного истца, как пользователя спорного земельного участка, имеющего вид разрешенного использования "для размещения промышленного цеха по производству гофрированной тары и упаковки, совместно со складским комплексом сырья (бумаги) и торговой продукции (изделий из гофрокартона)", а действующее градостроительное законодательство не ставит возможность разработки генерального плана и его корректировки в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, которую затрагивает генеральный план.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что указанные выводы сделаны с нарушением норм материального права.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ предусмотрено, что утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Следовательно, включение либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является изменением их правового режима и требует соответствующего обоснования.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит: положение о территориальном планировании, карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карту функциональных зон поселения.

В соответствии с частью 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме должны содержать в том числе перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования (пункт 7 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают в том числе границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (пункт 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Как следует из карты 1.2 "Карта административных границ и функциональных зон (Кантауровский сельсовет)" и карты 1п "Карта планируемых административных границ (предложение по изменению границы городского округа)" Генерального плана, земельный участок с кадастровым номером ... расположен на территории, подлежащей включению в границы населенного пункта д. Березовка, и отнесен к функциональной зоне СТН-Ж (зона малоэтажной жилой застройки периферийных районов городского округа).

В текстовых материалах по обоснованию Генерального плана, а именно в перечне земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав городского округа, или исключаются из их границ, указанный участок отсутствует.

В Единый государственный реестр недвижимости сведения о границах населенного пункта д. Березовка внесены на основании Генерального плана.

При этом филиалом Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" по Нижегородской области представлена информация о том, что земельный участок с кадастровым номером ... вошел в границы указанного населенного пункта.

На карте 4.2 "Карта зон с особыми условиями использования территории (Кантауровский сельсовет)" Генерального плана земельный участок с кадастровым номером ... отнесен к рекреационным территориям - территориям природных ландшафтов древесно-кустарниковой растительности и травянистой и луговой растительности.

В то же время согласно карте 3.2п "Карта мероприятий по улучшению санитарно-экологического состояния территории (Кантауровский сельсовет)" такого отнесения не имеется.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Судебная коллегия, проанализировав содержание оспариваемого Генерального план, полагает, что в оспариваемой части он не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой определяет местоположение земельного участка административного истца относительно границ населенного пункта и устанавливает территориальное планирование в отношении этого земельного участка.

С учетом изложенного Генеральный план подлежит признанию не действующим в той мере, в которой он не позволяет достоверно определить местоположение земельного участка с кадастровым номером ... относительно границ населенного пункта д. Березовка Кантауровского сельсовета, а также в части территориального планирования в отношении указанного земельного участка.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта в части отказа в признании не действующим в части Генерального плана и принятия нового решения об удовлетворении соответствующих требований.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Нижегородского областного суда от 25 июля 2019 г. в части отказа в удовлетворении требований Голыниной Галины Ивановны об оспаривании Генерального плана городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденного решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 г. N 113, отменить.

Принять по делу в этой части новое решение, которым признать не действующим с даты принятия настоящего определения Генеральный план городского округа город Бор Нижегородской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа город Бор Нижегородской области от 25 декабря 2012 г. N 113, в той мере, в которой он не позволяет достоверно определить местоположение земельного участка с кадастровым номером ... относительно границ населенного пункта д. Березовка Кантауровского сельсовета, а также в части территориального планирования в отношении указанного земельного участка.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.