Решение Ульяновского областного суда от 23 декабря 2019 г. по делу N 3а-343/2019 Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Генерального плана города Ульяновска

Решение Ульяновского областного суда
от 23 декабря 2019 г. по делу N 3а-343/2019

Ульяновский областной суд в составе:

Судьи Кинчаровой О.Е.,

при секретаре К.О.А.,

с участием прокурора Сальникова А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению М.З.З. о признании недействующим в части Генерального плана города Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007 года N 83,

установил:

М.З.З. обратилась в суд с административным исковым заявлением, дополненным в ходе судебного разбирательства, о признании недействующим Генерального плана города Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007 года N 83, в части установления зоны транспортно-инженерных объектов и коммуникаций в приложении N 1 "Карта функциональных зон" на земельном участке с кадастровым номером *** и прилегающем к нему земельном участке, площадью 333,4 кв. м.

В обоснование заявленных требований М.З.З. указала, что ей на основании договора купли-продажи от 24 апреля 2001 года принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером ***, имеющий вид разрешенного использования: под индивидуальное жилищное строительство.

6 июня 2019 года она обратилась в Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области с заявлением о перераспределении земель и земельного участка с кадастровым номером ***. Однако в заключении соглашения о перераспределении земель и земельного участка и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории ей было отказано со ссылкой на то, что образуемый путем перераспределения земельный участок расположен на территории транспортно-инженерных объектов и коммуникаций.

Это обстоятельство не соответствует действительности, поскольку на земельном участке находятся принадлежащие ей на праве собственности объекты недвижимости: жилой дом, индивидуальный гараж, никаких транспортно-инженерных объектов и коммуникаций на данном земельном участке нет.

В соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск" спорный земельный участок расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами Ж1. До утверждения оспариваемого Генерального плана города Ульяновска, ее земельный участок находился в зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Отсутствуют основания для отнесения земельного участка с кадастровым номером *** и прилегающего к нему земельного участка, площадью 333, 4 кв. м, к территории транспортно-инженерных объектов и коммуникаций, так как дорога является территорией общего пользования. Но, кроме М.З.З., на протяжении 18 лет никто этой территорией не пользуется. Строительство в будущем дороги на земельном участке административного истца невозможно, так как вокруг него уже возведены клубные дома.

В данном случае не соблюден принцип соответствия Правил землепользования и застройки МО "город Ульяновск" Генеральному плану города Ульяновска, что нарушает требования земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации.

Это привело к распространению на административного истца неблагоприятных последствий, нарушению права истца на оформление в собственность прилегающего земельного участка площадью 333,4 кв. м, являющегося придомовой территорией.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц были привлечены Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области, Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска.

М.З.З. в суд не явилась, о месте и времени судебного заседания была извещена надлежащим образом.

Представитель административного истца Ж.Е.А. настаивала на удовлетворении требований по доводам административного иска и дополнений к нему.

Представитель Ульяновской Городской Думы З.Е.С. в судебном заседании просила в удовлетворении административного иска отказать, пояснив, что оспариваемое решение было принято Ульяновской Городской Думой в соответствии с полномочиями, предусмотренными Градостроительным кодексом Российской Федерации, с соблюдением установленных законом процедур принятия, включая проведение публичных слушаний, и опубликования, не противоречит действующему земельному и градостроительному законодательству.

В материалах дела отсутствуют доказательства нарушения Генеральным планом города Ульяновска в оспариваемой части прав, свобод и законных интересов административного истца.

Утверждение М.З.З. о том, что Генеральный план города Ульяновска не применим к ее участку, так как земля под дорогу не была в трехлетний срок изъята, не имеет нормативного обоснования. В настоящее время решение об изъятии земельного участка не принято, что не свидетельствует об отсутствии такой вероятности в будущем.

Представитель заинтересованного лица Управления архитектуры и градостроительства администрации города Ульяновска Б.Т.В. просила оставить административный иск М.З.З. без удовлетворения. Указала, что доводы административного истца о несоответствии Генерального плана города Ульяновска фактическому использованию рассматриваемого земельного участка, не является основанием для удовлетворения иска, так как Генеральный план города Ульяновска в силу своего назначения не может и не должен отображать существующее, фактическое землепользование, поскольку является документом территориального планирования, планом развития городской территории. Нормами действующего законодательства не предусмотрено определение границ функциональных зон исходя из фактического землепользования. Административным истцом не указано, какому правовому акту, по его мнению, противоречит Генеральный план города Ульяновска.

Представитель Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области, будучи надлежащим образом извещенным о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.

С учетом положений статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца и представителя Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Сальникова А.А., полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных требований по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генеральных планов городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Муниципальное образование "город Ульяновск" является муниципальным образованием со статусом городского округа (статья 1 Устава муниципального образования "город Ульяновск" (далее - Устав).

Согласно статье 24 Устава Ульяновская Городская Дума является представительным органом муниципального образования.

Решением Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007 г. N 83 утвержден Генеральный план города Ульяновска (далее - Генеральный план).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Обязательными приложениями к проектам генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план утверждается представительным органом местного самоуправления и подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте городского округа в сети "Интернет" (часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу статьи 27 Устава муниципального образования "город Ульяновск", утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 14 декабря 2005 г. N 202 и действовавшего на момент утверждения Генерального плана, решения Ульяновской Городской Думы, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования "город Ульяновск", принимались большинством голосов от установленной численности депутатов Ульяновской Городской Думы.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу через 30 дней со дня их официального опубликования (обнародования) в газете "Ульяновск сегодня", если иное не установлено муниципальным правовым актом. Официальное опубликование должно быть не позднее семи дней после принятия правового акта (статья 9 Устава муниципального образования "город Ульяновск", утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 14 декабря 2005 г. N 202).

Как следует из материалов дела, этапы процедуры подготовки проекта Генерального плана, проекта вносимых в него изменений и их утверждения соблюдены. Муниципальные правовые акты об утверждении Генерального плана и внесении в него изменений опубликованы в газете "Ульяновск сегодня" и размещены на официальном сайте администрации города Ульяновска в сети "Интернет".

Таким образом, оспариваемый муниципальный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением формы и порядка принятия нормативных правовых актов, официального опубликования и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.

Судом установлено, что административному истцу М.З.З. на праве собственности принадлежит земельный участок, площадью 679,2 кв. м, с кадастровым номером ***, разрешенное использование: под индивидуальное жилищное строительство, расположенный по адресу: ***. На указанном земельном участке находится жилой дом с гаражом и иными хозяйственными строениями, принадлежащий на праве собственности М. З.З., которому присвоен адрес: ***.

6 июня 2019 года М.З.З. обратилась в Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области с заявлением о заключении соглашения о перераспределении земельных участков и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, образуемого путем перераспределения, с целью присоединения к принадлежащему ей земельному участку с кадастровым номером *** прилегающего к нему земельного участка, площадью 333,4 кв. м.

Министерством строительства и архитектуры Ульяновской области письмом от 2 июля 2019 года М.З.З. было отказано в удовлетворении указанного заявления со ссылкой на то обстоятельство, что образуемый земельный участок расположен на территории транспортно-инженерных объектов и коммуникаций.

Согласно фрагментам основного чертежа Генерального плана города Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007 года N 83, принадлежащий М.З.З. земельный участок с кадастровым номером ***, а также прилегающий к нему земельный участок, площадью 333,4 кв. м, расположены на территории транспортно-инженерных объектов и коммуникаций.

Решением Ульяновской Городской Думы от 13 октября 2004 г. N 90 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск".

В соответствии фрагментами карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "город Ульяновск" указанный земельный участок с кадастровым номером *** и прилегающий к нему земельный участок, площадью 333,4 кв. м, отнесены к территориальной зоне Ж1 - зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

Рассматривая доводы административного истца о том, что нахождение земельного участка на территории транспортно-инженерных объектов и коммуникаций нарушает требования градостроительного законодательства Российской Федерации, суд исходит из следующего.

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Тем самым подготовка генерального плана городского округа направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Частью 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что генеральный план городского округа содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Согласно части 5 статьи 23 ГрК РФ на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 данной статьи картах отображаются в том числе планируемые для размещения границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (часть 6 статьи 23 ГрК РФ).

В соответствии с приведенными нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы городского округа включают карты планируемого размещения объектов с указанием или описанием зон размещения названных объектов.

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит в себе долгосрочные ориентиры их развития. Развитие территорий носит многоплановый и динамичный характер, что определяет необходимость корректировки базовых градостроительных решений. Генеральный план городского округа предполагает его реализацию, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории, принятия решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, выполнения мероприятий, предусмотренных программами, утвержденными органами местного самоуправления (часть 2 статьи 18, пункт 1 части 7 статьи 23, части 1 и 5 статьи 26 ГрК РФ).

В силу изложенного, поскольку действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского поселения руководствоваться фактическим использованием территории, и учитывая, что генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, препятствий для установления в отношении земельного участка с кадастровым номером *** и прилегающего к нему земельного участка, площадью 333,4 кв. м, территории транспортно-инженерных объектов и коммуникаций не имелось.

Как следует из статьи 2 ГрК РФ, одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить.

Довод представителя административного истца о противоречии Генерального плана города Ульяновска Правилам землепользования и застройки следует признать несостоятельным, не влекущим признание нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим, поскольку частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Пунктом 12 статьи 9 ГрК РФ установлено, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

На основании приведенной нормы суд приходит к выводу о том, что расположение земельного участка с кадастровым номером ***, принадлежащего административному истцу, на территории транспортно-инженерных объектов и коммуникаций не нарушает прав и законным интересов административного истца, поскольку не препятствует использованию М.З.З. данного земельного участка по его назначению, то есть под индивидуальным жилым домом.

Ссылки стороны административного истца на нарушение его права на приобретение в собственность прилегающего к принадлежащем М.З.З. земельному участку земельного участка, площадью 333,4 кв. м, не могут являться основанием к удовлетворению уточненного административного иска, поскольку на момент принятия Генерального плана земельный участок, площадью 333,4 кв. м, прилегающий к участку с кадастровым номером ***, не был сформирован и не существовал как объект недвижимости, который мог находиться в гражданском обороте.

Административный истец вправе в соответствии с частью 16 статьи 24 ГрК РФ обратиться в уполномоченный орган с предложением о внесении изменений в документы территориального планирования, которое подлежит рассмотрению комиссией при подготовке проекта изменений в Генеральный план города Ульяновска.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

С учетом всех вышеизложенных обстоятельств, принимая во внимание соблюдение Ульяновской Городской Думой порядка принятия, опубликования и введения в действие оспариваемого решения, соответствие оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обеспечение органом местного самоуправления при регламентации градостроительной деятельности баланса публичных и частных интересов, суд в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает необходимым отказать в удовлетворении административных исковых требований М.З.З.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления М.З.З. о признании недействующим Генерального плана города Ульяновска, утвержденного решением Ульяновской Городской Думы от 27 июня 2007 года N 83, в части установления зоны транспортно-инженерных объектов и коммуникаций в границах земельного участка с кадастровым номером *** и прилегающего к нему земельного участка, общей площадью 333,4 кв. м, отказать.

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Ульяновский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья

О.Е. Кинчарова